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非法言词证据证明问题探究/韩哲

作者:法律资料网 时间:2024-07-09 20:18:34  浏览:8394   来源:法律资料网
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  《刑事诉讼法修正案》已于2012年3月14日由十一届全国人大五次会议审议通过,该修正案对审查和排除非法证据的程序、证明责任及讯问人员出庭等问题均进行了具体的规定。根据该《修正案》,非法证据不能作为人民法院定案的依据,也不能作为人民检察批准逮捕、提起公诉的根据。但是,非法证据作为一种事实,本身也需要证明,并且应当在相应的刑事程序中予以证明。目前,司法人员对该规定的理解难免发生分歧,在司法实践中也会遇上不少的难题,因此,有必要从理论上对此予以解读。本文拟对非法证据证明问题进行探讨,涉及非法证据证明对象的性质、究竟是严格证明还是自由证明、证明责任、证明标准以及证明的程序等问题予以探讨,以期对证据法理论和司法实践都有所裨益。本文主要针对非法言词证据的证明问题展开讨论。

一、非法言词证据作为证明对象的性质

证明对象的确定在刑事诉讼中具有重要的作用和意义:“第一,明确了当事人搜集证据的范围;第二,限定了举证的范围;第三,限定了裁判者认识的‘视域’;第四,直接约束了裁判者有权做出裁判的对象。” 具体而言,刑事诉讼的证明对象主要包括“公诉事实为基础的,通过诉因而具体化的犯罪事实——符合犯罪构成客观要件的主要事实、作为违法性和有责性基础的心理事实以及可以作为刑罚加重、减轻或者免除事由的具体事实,以及涉及被告人诉讼利益的程序性事实” ,同时,还包括与证据能力和证明力密切相关的证据法事实。因此,从刑事证明对象的范围来看,主要分为三类:一类是包括与被告人定罪、 量刑密切相关的实体法事实;另一类是与被告人诉讼权利密切相关的程序法事实,最后一类是与证据本身相关的证据法事实三大部分。

非法证据中的“非法”意味着三种不同的法律后果:其一,绝对排除。即采用刑讯逼供、暴力、威胁方法取得的非法言词证据依法必须排除,即使它是真实的、可靠的,也不能作为定案根据,没有任何的自由裁量余地。其二,自由裁量的排除。即物证、书证的取得违反法定程序、影响公正审判的,可以被排除。其三,可补正的救济。即一些技术性的违法,可以责令侦查人员去补正被采用。因此,非法证据在是否排除的意义上称之为“非法”,而在诉讼证明的意义上应该对 “证据合法性”的证明,因此,非法证据证明对象应当是“证据合法性”。

证据合法性作为证明对象在性质上究竟属于何种事实,即究竟属于实体法事实、程序法事实还是证据法事实?笔者认为,根据证明对象的证明目的,证据的合法性属于证据法事实,即证据合法可以被采纳,证据非法则被排除,因此,它是与证据是否被采纳、被采信进而是否作为定案的根据密切相关的问题,证据的合法与非法虽然在最终的意义上影响着被告人的实体权利,但从证明的直接的目的来看,解决的只是证据能力或资格问题。具体而言,根据《刑事诉讼法修正案》,非法言词证据的证明目的是合法还是非法,合法与非法的结果决定着被证明的言词证据是否作为定案的根据或者批准逮捕、提起公诉的根据,因此,“合法还是非法”引起的结果是证据法意义上的结果。

关于证据法事实是否作为证明对象,我国理论界存在争议。通说认为证据法事实不属于证明对象的范围。 否定的理由有三:第一,证明对象和证明手段之间是目的和手段的关系,不能将目的和手段混同;第二,证据需要查证属实,但并非所有需要查明的事实都能成为证明对象,查证属实只是证据作为证明手段的资格条件,而不是其作为证明对象的充分条件;第三,将证据事实排除在证明对象以外,有助于证据法学理论解释证据与证明对象各自的特殊规则。但是,近年来,国内更多学者持相反意见,他们认为证据法事实应当成为证明对象。 笔者认为,刑事诉讼证明作为一种法律活动,特定的事实问题是否属于证明对象的范围,不在于理论上的纷争,而取决于法律的具体规定。根据《刑事诉讼法修正案》,证据法事实作为证明对象,已经成为不争的事实。

二、采用严格证明还是自由证明

言词证据合法性作为证明对象,应当采用严格证明还是自由证明?刑事诉讼中证明的要求大致可以分为“严格证明”和“自由证明”。所谓严格证明,是指用具有证据能力并经过正式证据调查程序的证据作出的证明;所谓自由证明,是指不考虑证据是否具有说明能力或者没有经过正式的证据调查程序作出的证明。由此可知,与自由证明相比,严格证明有两个显著的特点:一是证据手段必须合法,证据必须具有证据能力;二是证明过程必须经过正式的法庭调查程序。相反,则为自由证明。在刑事诉讼活动中,我们必须兼顾考虑证明质量和诉讼成本的双重要求,必须兼顾公正与效益的双重法律价值,因此,不能对任何证明对象都要求进行严格证明,否则,刑事诉讼的成本就会大大增加,诉讼的效率、效益价值难以保障。

相比而言,严格证明的证据资料限制更多,这种限制显然对被告人更为有利,而且在正式的庭审调查中,被告人的诉讼权利更有保障。因此,不管是从实体利益的角度出发,还是从程序权利的实现角度考虑,严格证明对被告人都是有利的。对于需要严格证明的事实,其范围的确定必须遵循以下原则 :其一,不妨碍实体的查明,即在决定被告人负刑事责任前提是否存在以及责任界限的重要场合,均应采用严格证明;其二,不违背程序公正,即当被告人的实体权益面临遭受不利的危险时,出于程序公正的基本要求,应通过正式的法庭调查程序赋予被告人为自身利益进行辩驳的机会和权利。因此,在对被告人不利的事实进行证明的场合,以严格证明为宜。其三,效率原则,即对不影响查明重要的实体法事实和不妨碍被告人重要诉讼权利实现的领域,实行自由证明,有利于效率价值的实现。

一般而言,非法言词证据作为证据法事实,关涉到言词证据本身的证据能力,即证据能够被采用的资格问题,其与被告人的实体法权益密不可分,一旦被认定会使被告人在实体上遭受严重的不利影响,面临被追究、定罪的现实危险。考虑刑事诉讼中程序正义的要求,应该赋予被告人以辩驳和提供有利事实的机会,因此,应当采用严格证明的证明形式。另外,对于证据法事实,在庭审过程中还难以判断哪些证据法事实是有利于被告人的,哪些是不利于被告人的,对于同一证据法事实基于不同的证明目的,就会产生不同的证明效果,而这种效果也很难说是否有利于被告人。因此,我们不能将证据法事实强行划分为有利于被告,或者不利于被告,从而采用不同的证明方式。因此,对非法言词证据采取严格证明的方式基本上是妥当的。

但是,问题在于严格证明与自由证明毕竟只是一种理论上的划分,并无明确的立法依据。大体而言,有关犯罪构成要件的事实必须予以严格证明,而那些“对裁判上只具有诉讼上重要性的事实”,自由证明就足够了。 然而,司法实践中不得不考虑,是否所有的言词证据的合法性是否均需要严格证明,证明力较小或者很小的言词证据的合法性是否必须采用严格证明 ?笔者认为,言词证据要按照证明力大小不同的层次由法官自由裁量,如果一律采用严格证明,势必严重影响刑事诉讼程序的正常进行。具体来说,被告人的供述必须采用严格证明,被害人的陈述也必须采用严格证明,对于犯罪嫌疑人定罪量刑具有重要影响的证人证言需要严格证明,而对被告人定罪、量刑不大或者对于有利于被告人的证人证言,则无需采用严格证明。至于证人证言对于被告人实体权利影响的大小和程度,只能留给法官进行自由裁量。

三、非法言词证据的证明责任及证明标准

非法与合法只是一个事物的两个方面,因此,非法言词证据具有两面性:一方面,言词证据的“非法”是相对于提出非法性一方而言的,一般而言,口供的非法性是由被告人或嫌疑人其提出的主张;另一方面,言词证据的“合法”是相对于举证方而言的,其必须证明言词证据的“合法”。为了能够厘清非法言词证据的证明责任,我们必须对证明责任的含义予以澄清。

所谓证明责任,是指证明主体为了使自己的诉讼主张得到法官裁判的确认,所承担的提供和运用证据支持自己主张以避免对于己方不利诉讼后果的责任。具体而言,证明责任有如下特点:(1)证明责任总是和一定的诉讼主张相联系;(2)证明责任使提供证据责任和说服责任的统一;(3)证明责任总是和一定的不利诉讼后果相联系。 我国传统的证据法理论,一般将证明责任理解为举证责任,即罗马法时代的“原告应负举证义务”和“举证义务存在主张之人,不存于否定之人”,实质上就是我们现代人理解的所谓“谁主张,谁举证”。但这种理解不能解决举证完成以后,当法官仍感真伪不明是如何进行合法裁判的问题。

现代西方法治国家证据法理论通常将证明责任区分为主观证明责任与客观证明责任。主观证明责任,指的是当事人为了避免败诉,通过自己的证明活动对争议 事实进行证明的活动,即我们通常理解的当事人提出证据和说明证据的义务。客观证明责任,是指如果诉讼中法院对法律规定的要件事实最后(言词辩论终结时)仍真伪不明时 ,将其不利益(败诉)归于一方当事人承担的法律后果。 客观证明责任功能在于,当诉讼结束事实仍处于真伪不明状态时,为法官提供将不利益的诉讼后果判决给某一方当事人承担的法律依据,客观证明责任的核心问题是证明责任的分配问题。

1.主观证明责任

新《刑事诉讼法》第五十六条规定:“当事人及其辩护人、诉讼代理人有权申请人民法院对以非法方法收集的证据依法予以排除”。根据该规定,被告人及其辩护人提出口供非法的主张,如果有证据的需要提供证据,没有证据的只需证据的线索即可。另外,提出言词证据非法的一方似乎只需提出主张,而无需举证甚至无需提供证据线索,然后由举证方举证并证明取证的合法性。

笔者认为,上述理解仅仅是字面上的理解,缺乏相应的理论支持。该规定表面看犯罪嫌疑人具有主观的证明责任,而实际上,根据我国审前羁押的实际状况,被告人及其辩护人很难举出刑讯逼供或者口供非法取得的证据,因此,法律上不能让其承担刑讯逼供或者口供违法取得的举证责任。但是,被告人及其辩护人虽然没有举证责任,但是其应当具有提供证据线索的义务并具有针对法官的说服义务,让法官产生口供非法取得或者刑讯逼供的怀疑,因此,上述规定可以理解为主观的证明责任,即对被告人或者辩护人对口供非法性的主张具有提出义务和说服义务。该规定表面看来只是提供言词证据非法取得的主张,没有举证责任,但是从实践操作层面来看,提出言词证据非法取得的一方,恰恰负有主观证明责任,即提供初步证据的责任和说服法官对言词证据合法性怀疑的责任,这种理解是符合我国刑事司法实践实际情况的。从证明标准上看,提出言词证据“非法”的一方,通过自己的举证、提供线索和说服行为,使法官对言词证据产生“非法”的怀疑即可。

2.客观证明责任

客观证明责任的核心是证明责任的分配问题。证明责任的分配,是指证明被告人有罪、无罪或者其他与犯罪有关的特定事项的责任如何在控辩双方进行配置的问题。关于刑事证明责任的分配,英美法系国家和大陆法系国家都采取了相同的分配原则——无罪推定原则,即证明被告人有罪的责任始终由控诉方承担,刑事被告人不承担证明自己有罪或者无罪的义务。“无罪推定是刑事证明责任分配的主要标准,但不是证明责任分配的惟一标准,世界各国刑事法律中关于被告人承担证明责任的例外规定,说明我们在刑事诉讼中分配证明责任时除无罪推定这一基本准则以外,还考虑其他分配要素。” 其中,学者们普遍认为政策、公平(包括证据距离)、盖然性(包括经验规则)是必须予以考虑的因素。

新《刑事诉讼法》第四十九条规定:“公诉案件中被告人有罪的举证责任由人民检察院承担。”第五十六条规定:“法庭审理过程中,审判人员认为可能存在本法第五十四条规定的以非法方法收集证据情形的,应当对证据收集的合法性进行法庭调查。”第五十七条规定:“在对证据收集的合法性进行法庭调查的过程,人民检察院应当对证据收集的合法性加以证明。现有证据材料不能证明证据收集的合法性的,人民检察院可以提请人民法院通知有关侦查人员或者其他人员出庭说明情况……”。根据上述规定,当法官对言词证据的非法性产生怀疑时,公诉方对被告人口供的“合法性”负有提出证据义务和说服的义务,对未到庭的证人的证言、被害人书面陈述的举证方对其“合法性”具有提出证据证明和说服的责任。根据现代证明责任原理,举证方不仅负有主观上的证明责任,而且还具有客观上的证明责任。当他们的主观上的证明责任没有令法官达到内心确信或者排除合理怀疑的程度,则必须承担不利的法律后果,即上述言词证据非法必须予以排除,不得作为定案的根据。从证明标准上看,举证方应当确实、充分并达到排除合理怀疑或者内心确信的程度,否则,要承担非法证据排除的不利法律后果。

四、非法言词证据排除的程序

非法言词证据的证明和审查必须在一定的程序中完成,程序对于非法言词证据排除的实现具有决定性的意义。大致来看,非法言词证据排除的程序主要包括非法言词证据的提起程序、非法言词证据的审查程序、非法言词证据的举证、质证、庭外调查程序以及非法言词证据的裁判、救济程序。鉴于新《刑事诉讼法》没有对非法言词证据的排除程序作出明确规定,本部分内容主要根据《非法证据排除规定》进行解读。

1.提起程序

根据《非法证据排除规定》的相关内容,非法言词证据的提出主要集中在法庭审理阶段,即起诉书副本送达后至开庭审判前的阶段,或者法庭庭审过程开始以后至法庭辩论结束前。当然,在其他诉讼阶段,《非法证据排除规定》虽然没有明确规定可以提出言词证据非法,但根据诉讼的基本原理,也应当认为被告人与辩护人可以在其他诉讼阶段提出言词证据的非法性。

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大同市突发公共事件总体应急预案(简本)

山西省大同市人民政府


大同市突发公共事件总体应急预案(简本) 【2007.07.23施】




1 总 则
1.1 编制目的 建立统一领导、分级负责、反应及时、规范有序、科学高效的应急体系,全面提高政府应对各种突发公共事件的能力,有效预防、及时控制和最大限度地消除突发公共事件危害,保障人民群众的生命财产安全,维护公共利益和社会秩序,保持和促进我市社会政治稳定及国民经济快速、协调、可持续发展,构建大同和谐社会。
1.2 编制依据 依据《国家突发公共事件总体应急预案》(国发〔2005〕11号)、《山西省突发公共事件总体应急预案》(晋政发〔2006〕17号)和有关法律、法规、规章,结合我市应急工作实际,制定本预案。
1.3 工作原则 突发公共事件应急工作要紧紧围绕全面建设小康社会的总体目标,坚持以人为本和全面协调可持续的科学发展观,强化和规范政府对突发公共事件应急工作的管理,促进全市形成统一领导、科学决策、协调一致、联动有序、保障有力、社会广泛参与的高效应急管理体系,为我市的发展创造安全、稳定、和谐的政治、经济和社会环境,努力建设社会主义和谐社会。
(1)以人为本,减少危害。把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务,最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害;切实加强应急救援人员的安全防护,充分发挥广大人民群众在应急工作中的重要作用。
(2)预防为主,防救结合。提高全社会防范突发公共事件的意识,落实各项预防措施,做好应对突发公共事件的思想准备、组织准备、物质准备等各项准备工作,健全上下结合、条块结合、纵向到底、横向到边的信息报告体系,加强预防和演练,确保事发时能高效发挥作用。对各类可能引发突发公共事件的情况要及时进行分析、预警,做到早发现、早报告、早处置。
(3)统一领导,分级负责。在省委、省政府和市委、市政府的统一领导下,实行行政领导责任制,建立健全分类管理、分级响应、条块结合、属地管理为主的应急管理体制。根据突发公共事件的范围、性质和危害程度,对突发公共事件实行分级处置。地方各级人民政府主要领导是本行政区域突发公共事件应急处置工作的第一责任人。各部门按照职责分工做好突发公共事件应急处置的有关工作。驻地国省属、市属企事业单位发生突发公共事件后,由其负责事件的先期处置,其主管部门负责事件的应急指挥工作;事发地人民政府在上级人民政府的领导下,参与先期处置和应急指挥工作。
(4)依法规范,果断处置。依据有关法律和行政法规,加强应急管理,维护公众的合法权益,依法规范政府及其部门和组织、公民在应急工作中的行为,依法追究因人为因素造成突发公共事件和对突发公共事件应对不当责任人的责任,使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。一旦发生突发公共事件,必须快速反应,迅速启动应急预案,采取果断措施,组织救援,控制事态扩大蔓延,把事件损失降到最低程度。
(5)整合资源,协同应对。按照条块结合、资源整合和降低行政成本的要求,充分利用现有资源,避免重复建设;要明确不同类型突发公共事件应急处置的牵头部门及其职责和权限,其他相关部门、单位密切配合;要充分依靠和发挥军队、武警部队在处置突发公共事件中的骨干作用和突击队作用,充分发挥民兵在处置突发公共事件中的重要作用,努力做到快速反应、协同应对。
(6)依靠科技,提高素质。加强公共安全科学研究和技术开发,采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施,充分发挥专家队伍和专业人员的作用,提高应对突发公共事件的科技水平,采用计算机技术、网络技术、地理信息技术以及数字通讯技术等高新技术手段,开发建立突发公共事件的应急指挥系统,提高应对突发公共事件的指挥能力,避免发生次生、衍生事件;加强宣传和培训教育工作,提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。
1.4 应急预案体系全市突发公共事件应急预案体系包括:
(1)大同市突发公共事件总体应急预案。总体应急预案是全市应急预案体系的总纲,是市人民政府应对各类突发公共事件的规范性文件。
(2)大同市突发公共事件专项应急预案。专项应急预案主要是市人民政府及其有关部门为应对某一类型或某几种类型突发公共事件而制定的涉及数个部门职责的应急预案。
(3)大同市突发公共事件部门应急预案。部门应急预案是市人民政府有关部门根据总体应急预案、专项应急预案和部门职责为应对突发公共事件制定的预案。
(4)大同市突发公共事件地方应急预案。具体包括:各县(区)人民政府及其基层政权组织的突发公共事件应急预案。
(5)大同市突发公共事件企事业单位应急预案。各企事业单位根据有关法律法规制定的应急预案。
(6)大同市大型活动应急预案。举办大型会展和文化体育等重大活动,主办单位应当制定应急预案并报当地县级人民政府备案,跨县区重大活动报市政府备案。各类预案应当因地制宜,由制定单位及时修订、补充、完善。
1.5 适用范围 本预案适用于我市行政区域内突然发生或可以预见发生的各类突发公共事件的应对工作。
2 突发公共事件类别、级别划分 本预案所称突发公共事件是指突然发生、造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害,影响和威胁我市甚至全省经济社会稳定和政治安定局面,有重大社会影响的危及公共安全的紧急事件。
2.1 突发公共事件类别根据突发公共事件的性质、演变过程和发生机理,突发公共事件主要分为四类:
(1)自然灾害。主要包括水旱灾害,气象灾害,地震灾害,地质灾害,生物灾害和森林火灾等。
(2)事故灾难。主要包括工矿商贸等企业的各类安全事故,交通运输事故,公共设施和设备事故,核与辐射事故,环境污染,生态破坏事件和群众性活动事故等。
(3)公共卫生事件。主要包括传染病疫情、群体性不明原因疾病、食品安全和职业危害,动物疫情,以及其他严重影响公众健康和生命安全的事件。
(4)社会安全事件。主要包括恐怖袭击事件、民族宗教事件、经济安全事件、涉外突发事件和群体性事件等。
2.2 突发公共事件级别 按照《山西省突发公共事件总体应急预案》和省有关部门对突发公共事件级别的划分标准分为4级,分别是:Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)四个级别。以上四个等级突发公共事件的分级标准作为突发公共事件信息报送和分级处置的依据。
3 组织体系
3.1 领导机构 市人民政府是全市突发公共事件应急管理工作的行政领导机构。在市长领导下,通过市人民政府常务会议研究、决定和部署全市突发公共事件应急管理工作,对突发公共事件的处置工作实行统一领导、统一指挥、统一协调。
3.2 办事机构 市人民政府办公厅是全市突发公共事件应急管理工作的办事机构,常设市人民政府应急管理办公室(以下简称市应急办),负责市人民政府值守应急、信息汇总和综合协调职责,发挥运转枢纽作用。
3.3 专项工作机构 市人民政府有关部门依据法律、法规规定和应急处置工作需要,经市人民政府同意设立的市突发公共事件各相关应急指挥部、领导小组、委员会是市人民政府处置相关类别突发公共事件的具体工作机构,对相关突发公共事件应急处置工作实行统一指挥协调。
3.4 县(区)机构 县(区)人民政府是本行政区域突发公共事件应急管理工作的行政领导机构,负责本行政区域各类突发公共事件的应对工作。
3.5 专家组 市人民政府和各应急管理机构可根据实际需要聘请有关部门和单位的高级专业技术人员和高级管理人员组成专家组,为应急管理提供决策咨询和工作建议,必要时参加突发公共事件的应急处置工作。
4 运行机制 地方各级人民政府要建立应对突发公共事件的预测预警、信息报告、应急处置、恢复重建及调查评估等机制,提高应急处置能力和指挥水平。要组织有关部门,整合各有关方面资源,建立、健全快速反应系统;加强城市应急中心建设,建立统一接报、分级分类处置的应急平台;提高农村应对突发公共事件的能力。
4.1 预测与预警 地方各级人民政府及其有关部门要建立统一的突发公共事件预测预警系统,完善预测预警机制,建立和完善数据监测、信息收集、分析、交流和预测制度,加强对突发公共事件监测、预测工作的管理和监督。要经常调查和分析研究本地区、本部门存在的影响稳定的重点问题,特别要关注重点地区、重点领域、重点企业和重点部门,定期分析预测可能出现的紧急重大情况,及时发现和掌握苗头性问题,做到早发现、早报告、早处置,努力提高应急处置能力和指挥水平。突发公共事件监测机构和有关单位预测出可能发生突发公共事件,应当立即向所在地县级人民政府或专项工作机构报告。事发地人民政府或专项工作机构接报后,应立即组织力量到现场进行复核确认,及时采取必要的应急措施,事态严重时,应当在2小时内向市人民政府直至省人民政府和专项工作机构报告。
在对突发公共事件预测的基础上,地方各级人民政府应根据突发公共事件可能发生、发展的等级、趋势和危害程度,按照各自的职责,及时作出必要的预警。根据国务院和省政府对突发公共事件的划分标准和预警要求,Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)和Ⅳ级(一般)突发公共事件,依次用红色、橙色、黄色和蓝色表示,进行预警。 预警公告内容包括:突发公共事件类别、预警级别、预警区域或场所、预警期起始时间、可能影响范围,警示事项、应采取的措施和发布机关等。 预警信息的发布、调整和解除可以通过广播、电视、通信网络、报刊、宣传车、警报器和组织人员逐户通知等方式,对老、幼、病、残、孕等特殊人群以及学校等特殊场所和警报盲区应当采取有针对性的公告方式。
4.2 应急处置
4.2.1 信息报告 突发公共事件发生后,县(区)人民政府和市有关部门要立即如实向市应急办报告,最迟不得超过2小时。应急处置过程中,要及时续报有关情况。 突发公共事件信息报告内容应包括:时间、地点、信息来源、事件性质、影响范围、事件发展趋势和已经采取的措施等。 市应急办组织协调各专项工作机构及相关部门构建统一规范的突发公共事件信息网络平台,建立信息采集制度,确保各专项工作机构之间信息畅通,实现资源共享。
4.2.2 先期处置 突发公共事件发生后,事件发生单位、事发地企事业单位、村(居)民委员会和乡镇人民政府、街道办事处、社区必须快速做出反应,进行先期处置,组织群众自救互救,并立即向当地人民政府或专项应急部门报告。事发地人民政府在接到报告后,有关领导和人员要立即赶赴现场,成立现场应急指挥部,在向市人民政府报告的同时,立即启动相应应急预案,采取措施控制事态发展,组织开展应急救援工作。 驻市国省属企事业单位在其管辖范围内发生突发公共事件后,应在首先报告上级主管部门的同时,向市人民政府通报情况,并负责做好先期处置工作。情况严重,需要地方人民政府救助的,事发地人民政府要给予积极救助。
4.2.3 应急响应 突发公共事件发生后,按照突发公共事件类别、级别,省人民政府负责全省Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)突发公共事件的指挥处置工作,市、县(区)人民政府负责本级行政区域内的Ⅲ级(较大)、Ⅳ级(一般)突发公共事件的指挥处置工作和Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)突发公共事件的先期处置、现场救援和善后工作。 Ⅰ级、Ⅱ级应急: Ⅰ级(特别重大)、Ⅱ级(重大)突发公共事件发生后,市、县(区)进行先期处置的同时,在第一时间以最快速度上报省政府,由省政府统一指挥紧急处置工作。 Ⅰ级(特别重大)和Ⅱ级(重大)事件市长和分管副市长要立即赶赴现场,指挥先期的抢险工作。 Ⅲ级、Ⅳ级应急: Ⅲ级(较大)事件,市长和分管副市长要立即赶赴现场亲自指挥、部署抢险工作。 IV级(一般)事件中,死亡2人以上的,或2人以上因灾难生死不明的,或产生重大社会影响和危害的,分管副市长要立即赶赴现场亲自部署抢险工作。 市应急办、专项工作机构要按照主要职责和权限,按照市人民政府的工作部署,组织和指挥突发公共事件的应急处置工作。 驻地国省属企事业单位发生突发公共事件,按国务院、省政府及其部门规定,应急指挥工作由其主管部门负责,按突发公共事件的级别,分别由省、市、县(区)人民政府参与应急指挥工作。 市属企事业单位发生突发公共事件,应急指挥工作由其主管部门负责,事发地县(区)人民政府参与应急指挥工作。
4.2.4 扩大应急 突发公共事件有扩大趋势或影响其他地域、其他领域,需要采取进一步的应急处置措施进行处置和应对时,市人民政府应当在全市范围内进行广泛动员,需要省或其他市提供援助的,要上报省政府或省应急领导机构请求支援。
4.2.5 指挥与协调 需要市人民政府处置的,由市人民政府相关应急指挥机构或市人民政府工作组设立现场指挥部,统一指挥或指导有关县区、部门开展处置工作。 需要省政府处置的,市人民政府相关应急指挥机构或市人民政府工作组要在省相关应急指挥机构或省工作组统一指挥和指导下开展工作。 需要市人民政府相关部门共同参与处置的突发公共事件,由市应急办统一指挥,该类突发事件的业务主管部门牵头,其他部门、驻地单位等予以协助。应急、恢复与减灾行动可同时进行。
4.2.6 应急联动 市、县(区)要建立应急机构与行政区域内有关部门和单位、军队、武警等方面的应急联动机制。应急联动分工如下:
(1)抢险救援组:由市军分区、公安、武警、安监、矿山、地震专业抢险队等部门组成,负责组织专业抢险和现场救援,组织动员居民及其他人员转移到安全地带,情况危急时可强制组织避灾疏散。
(2)工程抢险组:由市交通、电力、水利、建设、通讯、铁路等部门组成,负责重大工程、交通枢纽和生命线工程的抢险救灾。
(3)医疗救护和卫生防疫组:由市卫生、医药、农业等部门组成,负责组织医疗救护、疾病控制、心理救助和人畜间疫情控制工作。
(4)交通保障组:由市公安、交通、民航、铁路等部门组成,负责公路、铁路、空中交通保障工作,确保运输畅通。
(5)治安警戒组:由市公安、武警负责,实施现场警戒,维护治安秩序。
(6)人员疏散和安置组:由市民政、公安、建设、人防等部门组成,负责人员紧急疏散和安置工作。
(7)社会动员组:由事发地人民政府动员组织企事业单位、社会团体、社会志愿人员参与应急处置工作。
(8)物资和经费保障组:由市发展改革委、经委、财政、民政、粮食、商务等部门组成,负责组织应急物资资源储备,调集、征用国家机关、企事业单位、社会团体等机构的应急物资、设备、房屋、场地等。
(9)应急通信组:由市信息化领导组办公室、市人防、广电等部门和市网通公司、移动公司、联通公司、铁通公司等电信运营企业组成,负责现场应急通信保障工作,确保通信畅通。
(10)综合信息组:由市应急办和相关部门人员组成,负责进行动态信息收集、整理及文字材料草拟工作。
(11)新闻报道组:由市应急办和市委宣传部以及市委、市政府新闻中心负责,制定新闻报道方案,发布事件进展和处置情况。
(12)涉外工作组:由市外办、台办、公安、旅游、海关、出入境检验检疫和市国家安全局等部门组成,负责涉及港澳台和外籍受灾人员的有关事宜,接待安排港澳台及境外人员的救援、考察及新闻采访。
4.2.7 应急结束 现场应急指挥部确认突发公共事件得到有效控制,危害已经消除后,现场应急指挥机构予以撤销。
4.3 恢复与重建
4.3.1 善后处置 市人民政府或市人民政府有关部门以及事发地人民政府要积极稳妥、深入细致地做好善后处置工作。对突发公共事件中的伤亡人员、应急处置工作人员,以及紧急调集、征用有关单位及个人的物资,要按照规定给予抚恤、补助或补偿,并提供心理及司法援助。市人民政府有关主管部门以及事发地人民政府要按照规定及时调拨救助资金和物资。有关部门要做好疫病防治和环境污染消除工作。保险监管机构督促有关保险机构及时做好有关单位和个人损失的理赔工作。
4.3.2 调查与评估 按照分级负责的原则,市人民政府要协助省政府配合国务院对Ⅰ级(特别重大)突发公共事件的起因、性质、影响、责任、经验教训和恢复重建等问题进行调查评估,配合省政府对Ⅱ级(重大)、Ⅲ级(较大)突发公共事件进行调查评估,负责对Ⅳ级(一般)突发公共事件进行调查评估。 4.3.3 恢复重建 恢复重建工作由事发地县(区)人民政府为主,市人民政府给予支持。
4.4 信息发布 突发公共事件的信息发布应当及时、准确、客观、全面。事件发生的第一时间要向社会发布简要信息,随后发布初步核实情况、政府应对措施和公众防范措施等,并根据事件处置情况做好后续发布工作。信息发布形式主要包括授权发布、散发新闻稿、组织报道、接受记者采访、举行新闻发布会等。
5 应急保障 市人民政府有关部门要按照职责分工和相关预案做好突发公共事件的应对工作,同时根据总体预案做好应对突发公共事件的人力、物力、财力、交通运输、医疗卫生及通信等保障工作,保证应急救援工作的需要和灾区群众的基本生活以及恢复重建工作的顺利进行。
5.1 人力资源 公安(消防)、医疗卫生、矿山救护、森林消防、防洪抢险、地震救援、环境监控、危险化学品事故救援队伍和铁路事故、民航事故、基础信息网络、重要信息系统事故处置队伍以及水、电、油、气等工程抢险救援队伍是应急救援的专业队伍和骨干力量。地方各级人民政府和有关部门、单位要加强应急救援队伍的业务培训和应急演练,制订各类应急处置专业技术方案,配备先进救援装备,建立联动协调机制,提高队伍快速反应和协同作战能力;动员社会团体、企事业单位以及志愿者等各种社会力量参与应急救援工作;增进国际国内间的交流与合作。要加强以乡(镇)和社区为单位的公众应急能力建设,发挥其在应对突发公共事件中的重要作用。解放军驻同部队和武警部队是处置突发公共事件的骨干和突击力量,紧急情况下,地方各级人民政府可按照有关规定请求部队参加应急处置工作。
5.2 财力保障 处置突发公共事件所需财政负担的经费,按照现行事权、财权划分原则,分级负担。对受突发公共事件影响较大的行业、企事业单位和个人,要及时研究提出相应的补偿或救助措施。 要对突发公共事件财政应急保障资金的使用和效果进行监管和评估。 鼓励自然人、法人或者其他组织(包括国际组织)按照《中华人民共和国公益事业捐赠法》等有关法律、法规的规定进行捐赠和援助。 支持各保险公司开发推广针对应急工作的险种,有关生产经营单位应当依法向保险公司办理法定保险,鼓励公民、组织购买财产保险和人身意外伤害等商业保险;企事业单位应当依法为从业人员办理有关社会保险。
5.3 物资保障 市经委负责应急物资储备的综合管理工作,要会同市发展改革委、市商务局等市人民政府有关部门建立健全相应的重要应急物资储备资金、监测预警、应急程序等保障机制,确保应急所需物资和生活用品的生产调拨和紧急供应。 地方各级人民政府应根据有关法律、法规和应急预案的规定,做好物资储备工作。
5.4 基本生活保障 市民政局等有关部门会同事发地各级人民政府做好受灾群众的基本生活保障工作,确保灾区群众有饭吃、有水喝、有衣穿、有住处、有病能得到及时医治。
5.5 医疗卫生保障 市卫生局负责组建医疗卫生应急专业技术队伍,拟定医疗救护保障计划,做好各类突发公共事件的医疗卫生设备、物质的准备,根据需要及时赴现场开展医疗救治、疾病预防控制等卫生应急工作。及时为受灾地区提供药品、器械等卫生和医疗设备。组织红十字会等社会卫生力量参与医疗卫生救助工作。
5.6 交通运输保障 要保证紧急情况下应急交通工具的优先安排、优先调度、优先放行,确保运输安全畅通。要依法建立紧急情况社会交通运输工具的征用程序,确保抢险救灾物资和人员能够及时、安全送达。 根据应急处置需要,政府有关部门要对现场及相关通道实行交通管制,开设应急救援“绿色通道”,保证应急救援工作的顺利开展。
5.7 治安维护 要加强对重点地区、重点场所、重点人群、重要物资和设备的安全保护,严惩趁机打劫和制造事端的犯罪行为,必要时,要依法采取有效管制措施,控制事态进一步扩大,维护社会秩序。
5.8 人员防护 要逐步建成一批设施完备、功能齐全、布局科学,能够满足人员安全避险、医疗救护、生活保障的应急场所。明确各级责任人,确保在紧急情况下公众安全、有序地转移或疏散。 要采取必要的防护措施,严格按照程序开展应急救援工作,确保人员安全。
5.9 通信保障 建立健全应急通信、应急广播电视保障工作体系,完善公用通信网,建立有线和无线相结合、基础电信网络与机动通信系统相配套的应急通信系统,组织协调全市突发公共事件应急通信保障工作,确保通信畅通。 市应急办负责编制公共突发事件应急领导机构、指挥机构及相关部门通讯录,单位和人员有变动的需及时调整。
5.10 公共设施 市人民政府有关部门要按照职责分工,分别负责煤、电、油、气、水的供给以及废水、废气、固体废弃物等有害物质的监测和处理。
5.11 工程设施保障 加强各类应急工程设施建设,形成水、电、气等生命线工程在非正常状况下的运行与维护机制,提高全市应对突发公共事件的快速反应能力和整体工作水平。各专项应急指挥部要制定现场救援和工程抢险装备的维护、保养、调用等制度,建立现场救援和工程抢险装备及时到位和正常使用的责任制度,保障突发公共事件现场救援和抢险装备的正常使用。
5.12 科技支撑 要积极开展公共安全领域的科学研究;加大公共安全监测、预测、预警、预防和应急处置技术研发的投入,不断改进抢险救援技术装备,建立健全公共安全应急技术平台,提高我市公共安全科技水平;注意发挥企业在公共安全领域的研发作用。
6 监督管理
6.1 预案演练 各县(区)人民政府要结合本地实际,有计划、有重点地组织有关部门对相关预案进行演练。
6.2 宣传和培训 宣传、教育、文化、广电、新闻出版等有关部门要通过图书、报刊、音像制品和电子出版物、广播、电视、网络等,广泛宣传应急法律法规和预防、避险、自救、互救、减灾等常识,增强公众的忧患意识、社会责任意识和自救、互救能力。各有关方面要有计划地对应急救援和管理人员进行培训,提高其专业技能。
6.3 责任和奖惩 突发公共事件应急处置工作实行行政领导负责制和责任追究制。 对突发公共事件应急管理工作中做出突出贡献的先进集体和个人要给予表彰和奖励。对迟报、谎报、瞒报和漏报突发公共事件重要情况或者应急管理工作中有其他失职、渎职行为的,依法对有关责任人给予行政处分;构成犯罪的,依法追究刑事责任。
7 预案管理 本预案由市人民政府制定,由市人民政府办公厅负责解释与组织实施。市人民政府有关部门和县级人民政府按照本预案的规定履行职责,并制定相应的应急预案。 市人民政府将根据实际情况的变化,及时修订本预案。
本预案自发布之日起实施。


财政部、民航总局关于印发《民航机场管理建设费财政财务管理暂行办法》的通知

财政部 民航总局


财政部 民航总局关于印发《民航机场管理建设费财政财务管理暂行办法》的通知

2008年1月2日 财建[2008]1号


各省、自治区、直辖市、计划单列市财政厅(局),财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处,民航各地区管理局、各机场:
为进一步规范民航机场管理建设费的使用管理,推动民航事业全面、协调、持续发展,根据《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》(国发〔2002〕6号)和《财政部关于印发〈民航机场管理建设费征收使用管理办法〉的通知》(财综[2007]78号),特制定《民航机场管理建设费财政财务管理暂行办法》。现印发给你们,请遵照执行。
附件:民航机场管理建设费财政财务管理暂行办法

附件:

民航机场管理建设费财政财务管理暂行办法

第一章 总 则

第一条 为进一步规范民航机场管理建设费(以下简称“机场建设费”)的财政财务管理,充分发挥资金使用效益,推动民航事业全面、协调、持续发展,根据《国务院关于印发民航体制改革方案的通知》(国发〔2002〕6号)和《财政部关于印发〈民航机场管理建设费征收使用管理办法〉的通知》(财综[2007]78号),制定本办法。
第二条 机场建设费是经国务院批准征收,专项用于民航基础设施建设和民航事业发展的政府性基金。机场建设费的使用纳入预算管理。
第三条 机场建设费的使用应当遵循以收定支、统筹安排、分项核定、专款专用、注重效益的原则。

第二章 使用范围

第四条 机场建设费的使用范围包括:机场飞行区、航站区、机场围界、安全和消防设施及设备、空中交通管制系统、民航科教、信息等基础设施建设以及上述建设项目的前期费用;归还外国政府贷款和空管基本建设贷款本息,以及民航基础设施建设贷款贴息支出;对支线航空、特殊政策性航线、中小型民用运输机场(包括军民合用机场)进行补贴;代征基金手续费以及国务院批准的其他支出。
第五条 建设项目前期费用是指从项目选址、立项申请、可行性研究、初步设计到项目开工前所进行的一系列工作发生的合理费用,具体管理办法比照《财政部关于印发〈中央预算内基建投资项目前期工作经费管理暂行办法〉的通知》(财建〔2006〕689号)有关规定执行。根据机场管理机构(或项目法人)的财务隶属关系不同,建设项目前期费用按照以下两种方式申请:
(一)民航总局直属单位直接向民航总局申请,民航总局审核后,编入部门预算报财政部审批。
(二)地方所属单位由所在地民航地区管理局会同省级财政主管部门联合向民航总局、财政部申请,民航总局汇总审核后,报财政部审批,资金由财政部下达有关省级财政主管部门。民航总局应当加强建设投资项目前期评审和管理工作。
民航各级财务部门应当参与建设项目的立项、可行性研究、初步设计和概算审批等前期工作。
第六条 民航基础设施建设贷款贴息、中小机场公共服务补贴和支线航空补贴的具体实施办法由民航总局会同财政部根据本办法规定另行制定。
第七条 机场建设费的代征手续费按照当年机场建设费入库金额的1%提取,用于弥补相关单位开展代征业务发生的费用和清算费用。清算费用包括机场建设费系统性清算、检查、审计发生的费用。各单位收到机场建设费代征手续费后,作收入处理。代征手续费的具体支出项目和金额由民航总局编入部门预算报财政部审批。
第八条 机场建设费用于民航科教、信息等支出原则上不超过当年机场建设费收入总预算的5%,年度支出规模由民航总局商财政部确定,具体支出项目和金额由民航总局编入部门预算报财政部审批。

第三章 预决算管理

第九条 机场建设费实行财政预决算审批制度,年终结余结转下年继续使用。
财政部、民航总局负责对机场建设费统筹安排使用,除国务院另有规定外,原50%直接返还机场的政策从2006年1月1日起停止执行。
第十条 民航总局根据机场建设费的使用范围、年度征收情况、民航基础设施建设投资的中长期规划和项目前期准备情况,按照预算管理的有关规定,编制机场建设费收支预算,报财政部审批。其中:安排给地方管理机场的建设项目,年初只确定总的预算规模,具体资金使用管理办法由民航总局会同财政部另行制定。
经财政部正式批复的年度预算不得随意调整,在执行过程中,确因特殊情况需要调整预算时,民航总局应及时报财政部审批。
第十一条 年终,列入民航总局部门预算的项目,由民航总局汇总并入部门决算报财政部审批;下达给有关省(自治区、直辖市、计划单列市)财政主管部门的项目,由各有关单位编制决算,报同级财政主管部门审批。
第十二条 使用机场建设费的建设项目,投资安排应严格按照国家有关基本建设管理规定和程序办理。
第十三条 使用机场建设费的建设项目,预算安排和竣工财务决算应根据投资评审相关规定接受审计。

第四章 资金管理

第十四条 安排给地方管理机场的建设资金和公共服务补贴资金,由财政部根据机场建设费入库和使用情况、项目安排情况分批下达给有关省(自治区、直辖市、计划单列市)财政主管部门,资金支付管理按照省级财政国库管理制度有关规定执行。
第十五条 除本办法第十四条规定以外的其他机场建设费,由使用单位根据年度支出预算、年度投资计划以及工程建设的实际需要,向民航总局提出用款申请。民航总局向财政部提出用款申请,资金支付管理按照财政国库管理制度有关规定执行。
第十六条 按照资金性质区分,机场建设费可分为投资补助资金、贴息补助资金和费用性补贴资金,使用单位根据收到资金的性质不同,应当采取相应的财务处理方式:
投资补助资金分别按如下情况进行财务处理:对非经营性建设项目的投资补助按财政拨款有关规定执行;对经营性建设项目的投资补助作为资本公积(国有独享)管理,项目单位同意增资扩股的情况下,可以作为国家资本金管理。财政部有特殊规定的,从其规定。
贴息补助资金分别按如下情况进行财务处理:在建项目作为递延收益处理,按照资产使用寿命分期确认(最长不超过税务机关核定的资产折旧年限);竣工项目作为企业当期收益处理。
费用性补贴资金应当作为企业当期收益处理。
第十七条 使用单位应当确保拨付的机场建设费专款专用。
第十八条 使用机场建设费的建设项目结余资金应当按照财政部《基本建设财务管理规定》(财建〔2002〕394号)的有关规定处理。

第五章 监督检查

第十九条 财政部、民航总局负责对机场建设费的使用情况进行监督检查,并定期安排专项审计。
各地财政主管部门、财政部驻各省、自治区、直辖市、计划单列市财政监察专员办事处和民航各地区管理局负责对本辖区机场建设费管理、使用情况进行日常监督检查。
第二十条 任何单位不得截留、挪用机场建设费和擅自扩大机场建设费使用范围。对于违反国家法律、行政法规和有关规定的单位和个人,有关部门应当及时制止和纠正,并严格按照《中华人民共和国预算法》、《财政违法行为处罚处分条例》(国务院令第427号)及其他有关法规予以处理。

第六章 附 则

第二十一条 民航总局可根据本办法规定,结合机场建设费使用的实际情况制定实施细则,报财政部备案后实施。
第二十二条 本办法自发布之日起执行。