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论主犯的认定与评价/袁建伟

作者:法律资料网 时间:2024-07-08 10:40:56  浏览:8911   来源:法律资料网
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  内容提要: 依据我国刑法规定,认定主犯的关键在于主要作用的评价。要注重从客观上进行判断,一是要重视共同犯罪意思的形成在共同犯罪中的作用。没有实行犯的犯罪决意以及基于此决意的实行行为,就没有共同犯罪。二是要重视共同犯罪过程中对犯罪行为以及犯罪过程的支配,重视犯罪行为对犯罪结果的因果作用。同时,要以共犯人的行为表现与分工为基础,把行为人的分工和在共同犯罪中的作用联系起来,融合分工分类法和作用分类法的优势。


  主犯作为共同犯罪人的种类之一,是共同犯罪的主要实施者,也是共同犯罪的刑事责任的主要承担者,是社会危害性和人身危险性最大的共同犯罪人。与主犯在共同犯罪中的重要地位相比,我国刑法理论对主犯的研究还比较薄弱,尤其是对主犯的认定并没有展开深入的探讨,直接影响司法实践的发展与司法水平的提升。基于这种考虑,本文从考察国外刑法关于主犯(正犯)的认定着手,对我国刑法中主犯的认定进行探讨,借以推动主犯理论以及司法实践的发展与完善。
  一、国外刑法认定主犯的标准与学说
  (一)大陆法系国家刑法区分正犯与共犯的标准与学说
  在大陆法系刑法中,正犯是共同犯罪中的主要角色,与我国刑法中的主犯非常相似。与正犯相对应的共犯,包括教唆犯和帮助犯(从犯)。正犯与共犯的区分,对我们界定主犯具有重要的参考意义。如何区分正犯与共犯,在大陆法系刑法理论中主要有以下学说:
  1.主观理论
  主观理论以因果关系理论中的条件说为基础,认为对结果设定条件的人,都是对结果设定原因的人,所有的条件都是原因,所有的条件均属等价,故从因果关系的角度来看,不可能区分正犯与共犯,只能从行为人的主观方面寻求二者的区别。其中,目的说认为,为了实现自己的目的或者为了自己的利益而实施行为的,是正犯;为了实现他人的目的或者为了他人的利益而实施行为的,是共犯。故意说认为,以自己行为的意思而实施犯罪行为的,是正犯;以加担行为的意思而实施行为的,是共犯。
  主观理论重视正犯的主观意思内容对犯罪行为的影响,应当说有一定的意义。但是,这一学说存在明显的缺陷,忽视了刑法明文规定的犯罪构成要件多是从客观方面加以描述与界定,与犯罪构成要件的结构原则不相符合。因此,主观理论的观点并不可取[1]。
  2.客观理论
  客观说分为形式客观说与实质客观说。形式的客观说认为,正犯是指自己实行一部分或全部符合构成要件行为之人;共犯是指经由教唆行为、帮助行为对正犯的实行行为进行加担,参与实现不法构成要件之人。这一理论面临的最大难题是无法解释间接正犯,因为间接正犯居于幕后,在形式客观层面上无法将其幕后利用行为工具的行为,评价为正犯的构成要件该当行为。实质的客观说是为了克服形式的客观说的不足而产生的学说。实质的客观说认为,形式的客观说一方面强调构成要件所具有的定型性,另一方面又扩张构成要件,或者从整体上认定构成要件符合性,这是自相矛盾的,而且使构成要件的定型性丧失意义。因此,应当用实质的观点即行为的危险性以及行为与结果之间因果关系的方式与程度考察正犯与共犯的区别。其中,重要作用说认为,从实质上看,对结果的发生起重要作用的就是正犯,反之则是共犯。必要性说认为,对于犯罪事实属于不可或缺的加功者,就是正犯,其余皆是共犯[2]316-318。
  3.犯罪事实支配理论
  犯罪事实支配理论认为,正犯系犯罪事实的核心角色或者关键人物,引领、支配整个犯罪事实的进程,而共犯则是边缘角色或者次要人物,对犯罪事实进程并不具有支配性,而只是参与犯罪的进程。正犯对犯罪事实的支配主要包括三种情形:一是作为行为支配的直接正犯。亲自实施某种构成要件行为之人,能够独立地、自由地支配犯罪事实,毫无例外地是正犯。二是作为意志支配的间接正犯。通过利用他人(构成要件行为中介者)并将其工具化(用作“工具”)而间接(作为“幕后者”)支配事件过程的方式,让他人为自己的目标出力,以实现不法之构成要件。三是作为功能性犯罪事实支配的共同正犯。共同正犯是通过分工实施而实现构成要件。共同正犯的支配来自于其在实施中的功能,他承担了对实现犯罪计划而言是实质性的,并且通过其实施的部分构成要件行为而使其对整体事件的支配成为可能的任务。譬如,甲制定犯罪计划,邀请乙参加并具体实施,乙同意的话,就形成了共同的犯罪计划。即使后来甲并没有具体实施犯罪实行行为,也应当作为正犯对待[3]。
  综览大陆法系区分正犯与共犯的各种学说,对于正犯的判断,形式上的犯罪构成要件该当性的评价具有重要意义,但越来越重视行为人在共同犯罪中的作用可以说是一个趋势,重要作用说与犯罪事实支配理论现在分别是日本与德国刑法理论的通说就是明证。正如有的学者所言,根据行为控制理论,正犯成立的关键不在于行为人多大程度上直接通过自己的行为实现了该犯罪的全部构成要件,而在于他的行为对于犯罪构成要件的全部实现是否产生了决定性或重大的作用。在这个意义上,普通法系在理论上将共犯分为主犯(principal offenders)与从犯(secondary parties)两类是行为控制理论更为逻辑的结论[4]。
  (二)英美法系国家刑法区分主犯与从犯的标准与学说
  在英美法系国家,认定主犯的标准随着立法的变化也不断发展。在上世纪60年代以前,通行普通法中的四分法,把共同犯罪人分为一级主犯、二级主犯、事前从犯与事后从犯。这里的一级主犯与我国刑法中的实行犯类似,是指自己实行或者假手第三人实行犯罪行为的人。二级主犯是指在犯罪现场帮助和教唆一级主犯的犯罪人。“在犯罪现场”的要求,是其与事前从犯最大的区别。在英国,《1967年刑事法令》(Criminal Law Act 1967)颁布后,英国刑法直接将共同犯罪人分为两类:主犯(Principal)和从犯(Accessory)。所谓主犯,即原普通法上的一级主犯,是指犯罪行为的直接实施者,其行为产生犯罪结果的共同犯罪人[5]。在美国,自20世纪60年代开始,以《模范刑法典》为里程碑,打了传统的共犯承担责任的从属方式,采取了共犯独立原则,把共同犯罪人分为实行犯(perpetrator,普通法上的一级主犯)和同谋犯(accomplices,普通法上的二级主犯与事前从犯),而不再用主犯(principal)和从犯(accessory)这类字样。《联邦刑法》于1976年废除了主犯与从犯的区分,规定:“凡实行犯罪或帮助、唆使、引诱、促使、要求他人犯罪的,都按主犯处罚”{1}。
  从英美刑法的现状可以看出,他们的主犯概念非常类似于我国刑法中的实行犯,是指实行具体的犯罪行为并导致犯罪结果产生的共同犯罪人。这里需要注意的是,在英美法系国家,主犯的认定标准在于行为人是否实施了具体的犯罪行为,同时,也要注意主犯在共同犯罪中的地位,刑法理论一般认为,主犯是共同犯罪中的关键角色,在共同犯罪中具有重要的法律地位。正如有学者指出,一级主犯是实际的犯罪者,其犯罪动机是导致犯罪行为发生的最终的可责的精神原因[6]。
  二、我国刑法认定主犯的标准与学说
  我国刑法第26条第1款规定:“组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的,是主犯。”学界基于这一规定,各自展开了对主犯的阐述,归纳起来主要有以下几种观点:
  第一种认为,主犯分为两种:犯罪集团的首要分子和其他在共同犯罪中起主要作用的犯罪分子,后者相对于犯罪集团的首要分子,又称为其他主犯或首要分子以外的主犯,具体包括在犯罪集团中起主要作用的犯罪分子、在一般共同犯罪中起主要作用的犯罪分子以及在聚众犯罪中起主要作用的犯罪分子。具体表现为在犯罪集团中特别卖力地进行犯罪活动,或者在犯罪集团中直接实行犯罪、罪行重大,或者在共同犯罪中直接造成严重危害后果[7]。这也是我国通说的观点。
  第二种认为,主犯包括两类:一是组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的犯罪分子;二是其他在共同犯罪中起主要作用的犯罪分子。其中,组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的犯罪分子,就是犯罪集团的首要分子;在共同犯罪中起主要作用的犯罪分子,是指除犯罪集团的首要分子以外的在共同犯罪中对共同犯罪的形成、实施与完成起决定或重要作用的犯罪分子。犯罪分子是否起主要作用,应从主客观方面进行综合判断:一方面要考察犯罪分子对共同犯罪故意的形成起何种作用;另一方面要分析犯罪分子实施了哪些具体犯罪行为,对结果的发生起什么作用[2]356-357。
  第三种认为,我国刑法对共同犯罪人的分类,是以犯罪分子在共同犯罪中的作用为主要标准的,同时涵括了在共同犯罪中的分工情况,主犯也是如此。根据我国刑法的规定,组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的组织犯是主犯的一种,除此以外,在共同犯罪中起主要作用的是主犯。而且,组织犯虽然是按分工分类的结果,但分工与作用并非毫无关系。在一定情况下,分工情况反映着犯罪分子在共同犯罪中的作用。以组织犯为例,他在集团犯罪中的分工是进行组织、领导,这种分工就表明他在共同犯罪中必然起主要作用。因此,我国刑法将组织犯归入主犯,纳入以犯罪分子在共同犯罪中的作用为标准的分类体系,是完全正确的,即我国刑法关于共犯人的分类仍然是以犯罪分子在共同犯罪中的作用为标准衡量的结果。由此可以得出结论,在共同犯罪中起主要作用,是主犯的本质特征[8]。
  第四种观点主要从具体评价“主要作用”着手,譬如有学者认为共同犯罪中各共犯的行为构成一个整体,共同导致共同犯罪结果。对结果的原因力的大小是判断共犯主从的惟一标准,也是决定各共犯刑事责任的标准[9]。还有学者认为,行为人在共同犯罪中所起作用的大小,是区分主从犯的唯一标准,具体的衡量因素是行为人在共同犯罪中所处的地位、实际参与程度、对危害结果的原因力的大小、对赃物的控制程度等等[10]。
  综览上述观点,笔者认为各自都具有相当的合理性,体现了学界在主犯界定方面的努力。第一种观点从我国刑法关于主犯的规定出发,明确了主犯的两种类型,并列举了司法实践中一些常见的主犯类型,对认定主犯具有一定的帮助。但是这种列举很明显是难以穷尽的,而且,在评价主犯时并没有对主要作用做出明确的阐释,因此,尽管这种观点是我国的通说,但实际上合理性最小。相对来说,第二、三、四种观点具有更大的合理性。第二种提出要从主客观两个方面评价和判断主要作用;第三种观点认为主要作用的评价离不开共犯人的分工,在一定情况下,分工反映着犯罪分子在共同犯罪中的作用;第四种观点认为要把主要作用具体化,不同共犯人的犯罪行为对结果的原因力大小是判断主犯的唯一标准。
  三、主要作用的评价路径
  在借鉴国外刑法认定主犯(正犯)的有益经验的基础上,笔者认为,认定主犯的关键是主要作用的评价,具体来说,要注重从客观上进行判断:一是要重视共同犯罪意思的形成在共同犯罪中的作用。没有实行犯的犯罪决意以及基于此决意的实行行为,就没有共同犯罪。二是要重视共同犯罪过程中对犯罪行为以及犯罪过程的支配,重视犯罪行为对犯罪结果的因果作用。同时,要以共犯人的行为表现与分工为基础,把行为人的分工和在共同犯罪中的作用联系起来,融合分工分类法和作用分类法的优势。
  第一,要正确认识“主要作用”的含义。所谓作用,是指一事物对另一事物产生的影响以及效果。这种影响和效果应当是一种客观上的判断{2},具体到主犯的作用,主要包括两点:一是主犯行为对犯罪结果以及犯罪目的实现的因果作用,二是主犯对犯罪过程的影响,对其他犯罪人的影响。我国刑法理论认为,共同犯罪的因果关系具有双重性,即整体性和独立性。所谓整体性,是指所有共犯的行为看作一个整体,这个整体与共同结果之间的因果关系,称为大的因果关系。所谓独立性,是指每个共犯各自的行为与所产生的结果之间的因果关系,即小因果关系,既具有独立性,又是大因果关系的一部分,而具有整体性[11]。这些小的因果关系都是犯罪结果发生的原因,但是它们的作用力并不是等同的,而是有大小之分的,这种作用力的大小就是我们区分主犯与从犯的根据。作用力大的,就说明在共同犯罪中起主要作用,应当作为主犯对待;作用力小的,就说明在共同犯罪中起次要作用,应当作为从犯对待。日本刑法学家牧野英一指出,因果关系适用于共同犯罪,表现为两种情况:一是因果关系的延长,二是因果关系的扩张。教唆犯教唆他人犯罪,从犯帮助他人犯罪,其因果关系的特点是:教唆行为、帮助行为是因,他人产生犯意或便于实施犯罪是果;他人实施犯罪是因,犯罪结果发生是果。其因果关系表现为延长的形式。数人共同实行犯罪,其因果关系的特点是:数人的共同实行行为是因,犯罪结果是果。即使只是其中一人的行为造成犯罪结果发生,数人的共同实行行为都是造成犯罪结果的原因。其因果关系表现为扩张的形式{3}。牧野英一的论证并没有明确教唆犯、帮助犯和正犯(实行犯)原因的等级,但是,从共同犯罪分工的角度来看,实行犯的实行行为直接导致犯罪结果的发生;教唆犯以及帮助犯都是通过实行犯来施加影响的。既然如此,从原因力上讲,实行犯是犯罪结果产生的主要原因应当说是没什么可以怀疑的,既然是主要原因,当然对实行犯就应当作为主犯看待。教唆犯是教唆他人犯罪的人,即让他人产生犯意进而实施犯罪。在教唆实行犯的场合,教唆犯可以说是共同犯罪的发起者,是产生犯罪结果和实现犯罪目的的主要原因,也应当作为主犯看待。这也是我国刑法理论一般把教唆犯作为主犯看待的原因。在组织犯的场合,组织犯组织、领导、策划或者指挥共同犯罪的实施,当然是犯罪结果产生以及犯罪目的实现的主要原因,应当作为主犯看待。而帮助犯既不是共同犯罪的发起者,也不是犯罪结果和犯罪目的的实现者,它只是为犯罪结果的实现提供了一定的便利条件,可以说在共同犯罪中起的只是一种次要作用,应当作为从犯对待。
  第二,要注意领会刑法关于主犯的规定。我国刑法第26条第一款规定:“组织、领导犯罪集团进行犯罪活动的或者在共同犯罪中起主要作用的,是主犯。”刑法第29条规定:“教唆他人犯罪的,应当按照他在共同犯罪中的作用处罚。”通说认为,我国刑法对共犯人的划分采取了混合分类法,即以作用分类法为主,兼采分工分类法。而且,在评价主要作用时,共犯人的分工与作用并非没有关系。在一定情况下,分工情况反映了行为人在共同犯罪中的作用。以组织犯为例,他在犯罪集团中的分工是组织、领导,这种分工就表明他在共同犯罪中必然起着主要作用。因此,我国刑法将组织犯归入主犯,纳入以行为人在共同犯罪中的作用为标准的分类体系,是完全正确的。刑法典明确规定把组织犯作为主犯看待,是以行为人在共同犯罪中的作用为标准划分共犯人种类的立法体现。
  第三,要注意借鉴国外区分主犯(正犯)与从犯标准的合理因素。在外国刑法中,与我国主犯类似的共犯人种类有大陆法系的正犯与英美法系的主犯概念。与我国界定主犯的“主要作用”标准不同,外国刑法在把握正犯与主犯概念时,主要是从共同犯罪人的分工或行为表现着手的。譬如,在欧陆刑法中,正犯是按照共同犯罪人的分工或者行为的表现形式所做的划分,与教唆犯、帮助犯(从犯)相对应。在英美法系国家,主犯(一级主犯)是指实施具体的犯罪行为,并且直接导致危害结果产生的人。这种把握主犯或正犯的好处非常明显,能够容易判断主犯或正犯,满足罪刑法定原则的要求。而且,在正犯与主犯概念发展的过程中,考虑到从形式上把握正犯与主犯不利于量刑的不足以及国民将正犯作为最恶劣的犯罪形态的法感情,德、日等国放弃了严格的形式的客观说,日益根据犯罪人在共同犯罪中的作用大小划分正犯的范围,吸收了作用分类有利于量刑的优势。在德国,重视行为的“支配作用”的评价;在日本,重视行为“重要作用”的把握{4}。在英国和美国,尽管有取消区分主、从犯的趋势,譬如美国《联邦刑法》于1976年废除了主犯与从犯的区分,规定:“凡实行犯罪或帮助、唆使、引诱、促使、要求他人犯罪的,都按主犯处罚。”但是,实行犯(perpetrator)仍然被看作共同犯罪的核心角色。综上,笔者认为,在把握“主要作用”的标准来认定主犯时,我们应当借鉴国外刑法的合理内容,要注重对于犯罪行为方式的评价,重视实行犯在共同犯罪中的地位,融合作用分类法和分工分类法在评价共同犯罪人中的优势。

  【注释】
  作者简介:袁建伟(1979-),男,安徽涡阳人,讲师,法学博士,从事中国刑法学研究;杨开江(1965-),男,安徽蚌埠人,副检察长,法学博士,从事中国刑法学研究。
  {1}参见储槐植著:《美国刑法》,北京大学出版社1996年版,第101页。帮助者和唆使者按照主犯处罚,其中心意思就是他们的刑事责任不从属于实行者(传统意义上的主犯),既然在责任上是独立的,当然就无须再区分主从,都按主要者处罚。
  {2}笔者认为,在这方面,一定要注意清除“主客观相统一原则”理解上的误区。刑法上的主观应当是行为人主观的心理态度及其内容,犯意的形成并非是主观方面的内容,而是一种客观事实。譬如说,教唆犯唆使他人产生犯意,这其实是一种典型的客观事实,而非主观心理。当然,因为犯罪故意是主观方面的内容,因此,从主观角度方面理解故意的形成也并非不可,但是要注意具体的区别。
  {3}参见陈兴良著:《共同犯罪论》(第二版),中国人民大学出版社2006年版,第251-252页。此处需要说明的是,我国刑法第29条第2款规定,如果被教唆的人没有犯被教唆的罪,对于教唆犯,可以从轻或者减轻处罚。对于这种情形下的教唆犯,因果关系的延长理论是不适用的。通说的观点认为,这种类型下的教唆犯,实际上并未造成危害结果,或者虽然造成了危害结果,但与教唆犯的教唆行为没有因果关系。参见马克昌主编:《犯罪通论》,武汉大学出版社1999年版,第564页。通说的这种观点,可以说是一种典型的主观论罪的观念。没有危害结果或者与危害结果没有因果关系,怎么能上升到犯罪并动用刑法的程度,值得反思。
  {4}这里需要指出的是,德、日刑法的这种变化,目的是为了把某些表面上看来没有实行犯罪客观构成要件行为但又在共同犯罪中起主要作用的共犯人纳入到正犯的范围里面,而不是否定实行犯罪客观构成要件行为的重要意义。也就是说,从形式上判断,如果一个犯罪人实施了犯罪客观构成要件的行为,仍然应当作为正犯看待。具体到我国刑法,实行犯无论如何都应当作为主犯对待。

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陕西省国家行政机关公文处理实施细则(1996年5月修订)

陕西省人民政府办公厅


陕西省国家行政机关公文处理实施细则(1996年5月修订)
陕西省人民政府办公厅


第一章 总 则
第一条 为了进一步提高各级国家行政机关公文处理工作,使之规范化、制度化、科学化,根据《国家行政机关公文处理办法》,制定本细则。
第二条 行政机关的公文(包括电报,下同),是行政机关在行政管理过程中所形成的具有法定效力和规范体式的公务文书,是传达贯彻党和国家的方针、政策,发布行政法规和规章,施行行政措施,请示和答复问题,指导、布置和商洽工作,报告情况,交流经验的重要工具。
第三条 各级行政机关的办公厅(室)是公文处理的管理机构,主管本机关并负责指导下级机关的公文处理工作。
第四条 各级行政机关的办公厅(室)应设立文秘处(科)或配备专职人员负责公文处理工作。文秘人员应具备优良的素质,忠于职守,廉洁正派,精通业务,并保持相对稳定。
第五条 各级行政机关要发扬深入实际、联系群众、调查研究、实事求是和认真负责的工作作风,克服官僚主义、形式主义和文牍主义,逐步改善办公手段,努力提高公文处理工作的效率和质量。行文力求少而精、注意效用。
第六条 公文处理必须做到及时、准确、安全。公文由各单位文秘部门统一收发、分办、传递、用印、立卷、归档和销毁。
第七条 各级行政机关的公文工作,应贯彻“党政分开”的原则。
第八条 公文处理工作必须严格执行国家保密法律、法规和有关保密规定,确保国家机密安全。

第二章 公文种类
第九条 行政机关的公文种类主要有:
(一)命令(令)
适用于依照有关法律规定发布行政法规和规章;宣布施行重大强制性行政措施;奖惩有关人员;撤销下级机关不适当的决定。
(二)议案
适用于各级政府按照法律程序向同级人民代表大会或人民代表大会常务委员会提请审议事项。
(三)决定
适用于对重要事项或重大行动做出安排。
(四)指示
适用于对下级机关布置工作,阐明工作活动的指导原则。
(五)公告、通告
“公告”适用于向国内外宣布重要事项或法定事项。
“通告”适用于在一定范围内公布应当遵守或周知的事项。
(六)通知
适用于批转下级机关的公文,转发上级机关和不相隶属机关的公文;发布行政规章;传达要求下级机关办理和有关单位需要周知或共同执行的事项;任免和聘用干部。
(七)通报
适用于表彰先进,批评错误,传达重要精神或情况。
(八)报告
适用于向上级机关汇报工作,反映情况,提出意见或建议,答复上级机关的询问。
(九)请示
适用于向上级机关请求指示、批准。
(十)批复
适用于答复下级机关请示事项。
(十一)函
适用于不相隶属机关之间相互商洽工作、询问和答复问题;向有关主管部门请求批准等。
(十二)会议纪要
适用于记载和传达会议情况和议定事项。
会议决定事项如涉及人事任免、机构设置、人员编制、经费划拨以及政策性强、涉及面广的重大事项等,必须以其他公文种类专项行文。

第三章 公文格式
第十条 公文通常由发文机关、秘密等级、紧急程度、发文字号、签发人、标题、主送机关、正文、附件、印章、成文时间、附注、主题词、抄送机关、印发机关和时间等部分组成。
(一)发文机关应写全称或规范化简称,置于首页顶端、发文字号之上,一般用红色套印。几个机关联合行文,应将主办机关排列在前。
(二)发文字号,包括发文机关代字、年份、序号,置于文件名称之下的正中。几个机关的联合行文,一般只标明主办机关发文字号。发文机关应确定固定的代字,并报上一级机关备案。
(三)公文标题,置于文头横线之下、主送机关之上,居中排列,两端短于正文。一行排不下时可分列两行以至数行,分行时注意不能把一个词拆为两部分。标题一般应标明发文机关全称(“函”可以不标),准确简要地概括公文的主要内容,并准确标明公文种类。标题中除法规、规
章名称加书名号外,一般不用标点符号。会议通过的文件,应在标题之下、正文之上的括号中注明会议名称和通过日期。
(四)向上级机关报送的请示,应在首页发文字号右侧注明本级政府或本部门签发人。
(五)紧急公文按紧急程序分为“特急”、“急件”两种,标注在公文首页右上角。紧急电报应分别标明“特急”、“加急”、“平急”。
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(七)公文主送机关,置于标题之下、正文之上,起头顶格。机关名称应为全称或规范化简称,排列顺序力求相对统一。
(八)公文如有附件,应在正文之后、成文时间之前注明附件顺序和名称。印发、转发的文件,应在标题和正文中表述,不在落款前加注附件。
(九)落款,包括发文机关、印章和年月日。机关印章应盖在落款日期处。除会议纪要和翻印的文件外,行政机关的各类公文,无论是打印还是铅印,都必须加盖发文机关印章。联合上报的非法规性文件,由主办机关加盖印章;联合下发的公文,联合发文机关都应加盖印章。印章与正
文应保持一定间隔,如正文结束后落款需另起一页,应在落款页上端注明“此页无正文”。落款年月日以领导人签发的日期为准;联合行文,以最后签发机关领导人的签发日期为准。电报以发出日期为准。发文机关用全称。联合行文,按文头上排列的机关顺序加盖印章。
(十)公文如有附注(如“此件发至县级单位”、“此件可登报”等),应注在落款之下、主题词之上,并加括号。
(十一)抄送机关,置于公文末页下端。上下标以横线。送上级机关的用“抄报”或“报送”,送同级和下级机关的用“抄送”。抄送(报)机关名称应用全称或规范化简称,排列顺序力求相对统一。
(十二)文件应当标注主题词,置于抄送栏左上侧,词目之间应空有一定距离。上报的文件,应按上级机关的要求标注主题词。
(十三)在公文末页下方最终一行,注明公文的印发机关和印发时间。印发时间以送印日期为准。在印发机关及印发时间下方横线的右下侧,注明印发份数。
(十四)文字从左至右横写、横排。公文用纸一般为16开型(长260毫米、宽184毫米),左侧装订。需公开张贴的“公告”、“通告”等公文用纸大小,可根据实际需要确定。

第四章 行文规则
第十一条 各级行政机关的行文关系,应根据各自的隶属关系和职权范围确定。
(一)同级政府各部门在本部门职权范围内,可以互相行文,可以向下一级政府有业务对应关系的部门行文,也可以根据本级政府授权和职权规定,向下一级政府行文。属于授权审批的文件,应抄报本级政府备案。
(二)同级政府、同级政府各部门、上级政府部门与下一级政府可以联合行文;政府及其部门与同级党委、军队机关及其部门可以联合行文;政府部门与同级人民团体和行使行政职能的事业单位也可以联合行文。
(三)向下级机关的重要行文,应同时抄送直接上级机关,也可抄送同级有关部门。政府各部门向下一级政府的行文,应抄报本级政府。
(四)受双重领导的机关上报公文,应根据内容写明主送机关和抄送机关,由主送机关负责答复。上级机关向受双重领导的下级机关行文,必要时应抄送另一上级机关。
(五)根据党政分开的原则,行政机关一般不得直接向上级党的组织行文,也不得在行文中同时将上级党的组织和上级行政机关并列为主送机关。如公文内容涉及党的工作,应与党的组织联合行文;一般应尽量减少党政机关联合行文。
(六)凡属政府各部门职权范围内的业务文件,可自行下达或与同级有关部门联合下达,不要报请上级机关批转;需向上级主管部门报送的业务文件,应直接向上级主管部门行文,不要向本级政府请示或要求以本级政府名义上报。
(七)各级行政机关一般不得越级请示。因紧急、特殊情况必须越级请示时,应说明情况并抄送被越过的上级机关。
请示问题的行文程序为:
各地区行政公署、各市(地级)政府,省政府各工作部门、各直属机构,可直接向省政府行文;
省政府各工作部门、各直属机构所管辖的二级局和事业、企业单位,应向所属上级部门(机构)行文;
各县(市、区)政府,应向所在地区行政公署、市政府行文;
各县(市、区)政府的委、办、局及乡政府,应向所在县(市、区)政府行文。
第十二条 凡涉及几个部门之间的问题。应在协商一致后行文;未经协商一致,不得各自向下行文。如擅自行文,上级机关有权责令纠正或撤销。
第十三条 “请示”公文必须一文一事;一般只写一个主送机关,如需同时送其他机关,应用抄送形式,但不得同时抄送下级机关。
第十四条 不得将“请示”、“报告”混用或在“报告”中夹带请示事项。
第十五条 “请示”公文,除领导直接交办的事项外,一律送上级机关的办公厅(室)按办文程序处理。
第十六条 经批准在报刊上发表的行政机关公文,应视为正式公文依照执行,可不再行文。同时,由发文机关印制少量文本,供存档备查。
第十七条 凡是能通过面商、会商、电话联系和领导面示等方式解决或答复的问题,可不再行文。
第十八条 各级行政机关应按规定份数向本级和上级机关报送文件。向上级机关报送的各类简报、期刊等,要经过严格筛选。除必须报告的重要情况和工作经验外,一般的简报、期刊不要逐期报送。
第五章 公文办理
第十九条 公文办理分为收文和发文。收文办理一般包括传递、签收、登记、分发、拟办、批办、承办、催办、查办、立卷、归档、销毁等程序;发文办理一般包括拟稿、审核、签发、缮印、校对、用印、登记、分发、立卷、归档、销毁等程序。
第二十条 公文由机关文秘部门统一收发。通过会议等途径发给的公文(除会议要求收回的文件外),收文者回单位后应及时交文秘部门登记处理。
第二十一条 需要办理的公文,文秘部门应根据公文内容和性质,按照规定程序,及时提出拟办意见,送领导人批示或交有关部门办理。内容涉及几个部门的公文,应确定主办部门。紧急公文,应提出办理时限。
第二十二条 凡涉及其他部门或地区的问题,主办机关应主动同有关部门或地区协商、会签,有关方面应积极协作配合。上报的公文,如有关方面意见不一致,应如实反映。
第二十三条 属于部门职权范围的事项,应当由部门自行发文或者几个部门联合发文。须经政府审批的事项,经政府同意后,也可由部门发文,文中可以注明“经政府同意”。属于要求解决的具体问题,应当按照部门职权范围直接报送主管部门处理。
第二十四条 对上级机关交办的公文和下级机关的请示,各级行政机关都应及时办理和答复。对短期内难以办结的事项,要说明原因,不得延误搁置。复文时,应注明发文机关的文号或上级机关交办的收文和转办文号。
第二十五条 对办理过程中的公文,文秘部门要负责催办、查办,做到紧急公文跟踪催办、查办,重要公文重点催办、查办,一般公文定期催办、查办。对下发的重要公文,应及时了解和反馈执行情况。
第二十六条 下级机关上报的公文,如有下列情况,上级机关文秘部门可不作处理并予以退回:
(一)请示内容不符合国家法律、法规,不符合党和国家的方针、政策,又未说明其特殊性的;
(二)不符合党政分开原则的;
(三)无特殊情况的越级请示;
(四)涉及事项应由报文机关自行解决的;
(五)未经有关部门协商一致或虽经协商但没有如实反映有关部门意见、不符合会签程序的;
(六)应当由报文机关直接报送有关部门处理的;
(七)一文数事、多头主报、不盖公章和其他明显违反《国家行政机关公文处理办法》以及本细则有关规定的。
第二十七条 公文处理必须严格执行有关保密规定。
(一)秘密(包括机密、绝密)公文要有严格的登记、签收、保管制度。绝密文件和密码电报一律由机要人员(或指定专人)负责签收和管理;秘密文件应由机要通信部门或专人递送,不得通过普通邮政寄送。
(二)利用计算机、传真机传输秘密公文,必须采用加密装置。绝秘公文不得用计算机、传真机传输。
(三)密码电报不得翻印、复制,不得密电明复、明电密电混用。
(四)上级行政机关的秘密公文,除绝密或注明不准翻印的以外,经下一级机关负责人或办公厅(室)主任批准,可以翻印。翻印时,应注明翻印的机关、时间、份数和印发范围。
第二十八条 草拟公文应做到:
(一)符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定。如提出新的政策规定,要切实可行,并加以说明。
(二)情况确实,观点明确,条理清楚,文字精炼,书写工整,标点准确,篇幅力求简短。
(三)人名、地名、数字、引文准确。引用公文应先行标题,后引发文字号。时间应写具体的年、月、日。
(四)结构层次序数,第一层为“一”,第二层为(一),第三层为“1”,第四层为(1)。
(五)必须使用国家法定计量单位。
(六)公文中的数字,除成文时间、部分结构层次序数、词组、惯用语、缩略语、具有修辞色彩语句中作为词素的数字必须使用汉字外,其他使用阿拉伯数码。
(七)用词、用句准确、规范。文内使用简称应先用全称,并注明简称。
(八)根据公文内容和行文规则,准确使用公文种类,标明紧急程度和秘密等级。
第二十九条 公文送领导人签发之前,应由文秘部门或业务主办部门的负责人审核把关,审核的重点是:是否需要行文,是否符合国家的法律、法规和方针、政策及有关规定,是否与有关部门、地区协商、会签、文字表述、文种使用、公文格式等是否符合《国家行政机关公文处理办法
》和本细则的有关规定。
第三十条 经审核无误的公文草稿,应按权限送领导人签发。
(一)向上级机关的重要请示、报告,以及政策性强、涉及面广的重要公文,应由正职或主持日常工作的副职领导人签发。
(二)内容依据会议决定或办理例行手续的公文,经授权,可由秘书长或办公厅(室)主任签发。
(三)审批公文,主批人应明确签署意见,并写上姓名和审批时间。其他审批人圈阅,应视为同意。
第三十一条 草拟、修改和签批公文应用钢笔、毛笔。不得在文稿装订线外书写。
第六章 公文立卷、归档和销毁
第三十二条 公文办完后,应根据《档案法》和有关规定,由文秘部门或业务部门及时将公文定稿、正本和有关材料整理立卷。电报随同文件一起立卷。
第三十三条 公文立卷应以本机关形成的公文为重点,根据公文形成的特征、相互联系和保存价值分类整理,保证立卷材料齐全、完整,正确反映本机关的主要工作情况,便于保管、查找和利用。
第三十四条 联合办理的公文,原件由主办单位立卷,其他单位保存复制件。
第三十五条 公文复制件作为正式文件使用时,应加盖复制机关征证明章,视同正式文件妥善保管。
第三十六条 每年五月底前应将上年度需要立卷、归档的公文及时整理、装订。案卷立好后,应按有关规定定期向档案部门移交。移交时应有严格的交接手续。个人不得保存应存档的公文。
第三十七条 没有归档和存查价值的公文,经过鉴别和主管领导人批准,可以定期销毁。销毁秘密公文,应进行登记,由二人监销,保证不丢失、不漏销。
第七章 附 则
第三十八条 本细则自发布之日起施行。本省过去发布的有关国家行政机关公文处理的规定,凡与《国家行政机关公文处理办法》和本细则不一致的,以《国家行政机关公文处理办法》和本细则为准。



1996年5月8日

上海市实有人口服务和管理若干规定

上海市人民政府


上海市人民政府令第86号


  《上海市实有人口服务和管理若干规定》已经2012年9月10日市政府第152次常务会议通过,现予公布,自2012年11月1日起施行。



  市长 韩正

  2012年9月12日



上海市实有人口服务和管理若干规定

(2012年9月12日上海市人民政府令第86号公布)

  第一章总则

  第一条(目的和依据)

  为了规范本市实有人口服务和管理,维护社会管理秩序,促进经济和社会发展,根据有关法律、法规的规定,结合本市实际,制定本规定。

  第二条(适用范围)

  本规定适用于本市行政区域内实有人口的服务和管理。

  本规定所称实有人口,是指在本市居住的本市户籍人员、外省(自治区、直辖市)户籍人员(以下称来沪人员)。

  第三条(服务和管理机制)

  本市实有人口服务和管理实行市级综合协调、区级综合管理、社区具体实施的体制。

  市和区(县)人民政府设立人口综合服务和管理领导小组,负责协调、指导、督促有关部门开展实有人口服务和管理工作。人口综合服务和管理领导小组办公室设在市和区(县)公安部门,负责实有人口服务和管理工作的具体实施。

  发展改革、公安、人力资源社会保障、住房保障房屋管理、人口计划生育、经济信息化、卫生、教育、税务、民政、工商行政管理等部门按照各自职责,做好实有人口服务和管理的相关工作。

  第四条(信息系统建设)

  本市建立实有人口服务和管理信息系统。公安、人力资源社会保障、住房保障房屋管理、人口计划生育、卫生、教育、税务、民政、工商行政管理等部门按照各自职责负责相关信息的录入和更新,实现信息共享。

  第五条(社区综合协管队伍)

  社区综合协管队伍由乡(镇)人民政府、街道办事处负责组建,由公安派出所负责日常管理,并接受住房保障房屋管理、人口计划生育等部门的业务指导和培训。社区综合协管员根据公安、住房保障房屋管理等部门的要求,开展实有人口信息采集等工作。

  乡(镇)人民政府、街道办事处也可以根据本辖区实有人口服务和管理工作需要,探索由政府购买服务、公益性社会组织具体实施的工作方式。

  第二章实有人口信息采集

  第六条(信息采集制度)

  本市实行实有人口信息采集制度。

  实有人口信息包括实有人口的身份信息和居住信息。

  第七条(信息采集的方式)

  实有人口信息采集工作,采用社区综合协管员上门询问、当场填报的方式进行,社区综合协管员应当按照规范格式的信息采集表逐项填写,做到不重不漏、准确无误。

  社区综合协管员上门采集信息时,必须佩戴统一制发的工作证件。

  第八条(信息采集的宣传)

  乡(镇)人民政府、街道办事处应当做好本辖区实有人口信息采集工作的宣传,指导和规范社区综合协管员开展信息采集工作,并将社区综合协管员的姓名、照片、证件号码、服务范围等信息在其服务区域内公示。

  第九条(被采集人的权利和义务)

  本市相关单位和个人应当配合社区综合协管员执行信息采集任务,如实提供相关信息。

  对未经公示、未按照规定佩戴工作证件的人员,相关单位和个人有权拒绝提供信息。

  第三章居住证件相关服务和管理

  第十条(居住证件办理)

  来沪人员应当按照国家和本市有关规定,持有效身份证明等到现居住地的社区事务受理中心办理居住登记,领取《上海市临时居住证》;符合本市有关规定条件的,可以申领《上海市居住证》。

  《上海市居住证》的办理及使用,按照《上海市居住证暂行规定》等有关规定执行。

  第十一条(证照办理服务)

  持有《上海市临时居住证》的来沪人员,可以在本市办理下列事务:

  (一)申领机动车驾驶证、办理机动车和非机动车登记;

  (二)办理港澳商务签注、边境通行证件;

  (三)申请出具在沪无犯罪记录证明。

  第十二条(计划生育服务)

  持有《上海市临时居住证》的来沪人员,可以在本市免费享受下列计划生育服务:

  (一)参加有关人口与计划生育法律知识和生殖健康知识普及活动;

  (二)接受孕前优生咨询和婴幼儿早期启蒙教育咨询指导;

  (三)按照国家和本市有关规定获得避孕药具,接受避孕节育检查和手术、终止妊娠手术以及计划生育手术并发症诊治等国家规定基本项目的计划生育技术服务。

  第十三条(公共卫生服务)

  持有《上海市临时居住证》的来沪人员,可以在本市享受下列公共卫生服务:

  (一)在指定医疗机构接受实行限价收费的产前检查、住院分娩服务;

  (二)同住的未成年子女接受儿童预防接种、计划免疫等传染病防治服务。

  第十四条(子女教育服务)

  持有《上海市临时居住证》的来沪人员,其同住的适龄子女需要在本市接受义务教育的,可以按照本市有关规定到现居住地所在区(县)教育行政部门申请就读,由区(县)教育行政部门统筹解决。

  第十五条(持有《上海市居住证》人员的待遇)

  持有《上海市居住证》的来沪人员,可以按照国家和本市有关规定享受子女就读、计划生育、公共卫生、社会保险、证照办理、科技申报、资格评定、考试和鉴定、相关荣誉称号评选等公共服务方面的待遇和便利。

  第十六条(部门和机构的义务)

  各政府部门和办理社会公共事务的机构应当通过政府网站、公告栏、服务窗口等主动告知来沪人员可以享受的服务和待遇,为来沪人员提供相关服务和便利,不得无故推诿、拖延。

  各政府部门和办理社会公共事务的机构在为来沪人员提供服务时,可以查验其《上海市临时居住证》或者《上海市居住证》(以下统称居住证件)。对无居住证件或者居住证件失效的来沪人员,应当督促其及时依法办理。

  第十七条(单位的义务)

  本市相关单位有下列行为之一的,应当登记来沪人员的姓名以及身份证件和居住证件的种类、号码:

  (一)用人单位聘用来沪人员的;

  (二)职业中介服务机构为来沪人员提供职业介绍服务的;

  (三)商品交易市场、超市的经营管理者为来沪人员提供设立摊位服务的。

  按照本市规定由用人单位申办《上海市居住证》的,用人单位应当登记来沪人员的姓名和身份证件的种类、号码以及居住信息。

  来沪人员应当根据单位的要求,出示身份证件、居住证件或者其他相关证明。

  第十八条(台帐备查制度)

  按照本规定第十七条规定登记来沪人员信息的单位,应当建立专门台帐,存档备查,在相关部门和执法人员依法开展信息查询、调取和监督检查等工作时予以配合。

  第十九条(登记义务的告知)

  公安、人力资源社会保障、工商行政管理等部门在日常管理工作中,应当督促相关单位履行登记来沪人员信息的义务。

  第二十条(本市户籍人员居住证件管理)

  本市户籍人员居住证件的相关服务和管理,按照国家和本市的有关规定执行。

  第四章居住房屋租赁信息管理

  第二十一条(居住房屋租赁信息备案)

  居住房屋租赁当事人应当持有效身份证件、房地产权利证明和租赁合同等有关材料,到房屋所在地的社区事务受理中心办理居住房屋租赁信息备案。

  居住房屋出租人应当依法办理纳税申报。

  第二十二条(出租人的义务)

  居住房屋出租人在订立租赁合同时,应当查验承租人及同住人的身份证件,并登记承租人的姓名、身份证件的种类和号码。

  居住房屋出租人不得将房屋出租给无身份证件的人居住。

  租赁期间,出租人应当按照租赁合同的约定,定期查看承租人使用房屋的情况,发现承租人利用租赁房屋从事违法犯罪活动的,应当及时报告公安等有关部门。

  第二十三条(房地产中介服务机构的义务)

  房地产中介服务机构从事居住房屋中介业务时,应当登记出租人和承租人的姓名、身份证件的种类和号码。

  第二十四条(举报奖励)

  本市鼓励对出租人不依法申报纳税的行为进行举报。经调查属实的,由税务部门按照规定给予举报人奖励。

  第五章法律责任

  第二十五条(保密义务和违法责任)

  有关单位和个人对在实有人口服务和管理中知悉的信息,应当予以保密。

  任何单位和个人不得泄露或者违法查询、使用实有人口信息。出售或者非法提供相关信息构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十六条(执法人员的违法责任)

  执法人员有玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿等情形的,由其所在单位或者上级主管部门给予行政处分。构成犯罪的,依法追究刑事责任。

  第二十七条(对违反单位登记信息规定的处罚)

  用人单位、职业中介服务机构、市场和超市的经营管理者以及房地产中介服务机构违反本规定第十七条、第十八条、第二十三条规定,不按规定登记相关信息的,由公安部门责令改正,处200元以上1000元以下罚款或者警告。

  第二十八条(对违反房屋租赁信息管理规定的处罚)

  居住房屋出租人违反本规定第二十二条第一款、第二款规定,不按照规定登记承租人姓名、身份证件种类和号码的,或者将房屋出租给无身份证件的人居住的,由公安部门按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十七条第一款规定予以处罚。

  居住房屋出租人违反本规定第二十二条第三款规定,明知承租人利用出租房屋进行犯罪活动,不向公安部门报告的,由公安部门按照《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十七条第二款规定予以处罚。

  第六章附则

  第二十九条(境外人员的其他规定)

  对在本市居住的外国人、无国籍人和香港、澳门特别行政区居民以及台湾居民的信息采集、居住房屋租赁信息管理,可参照本规定执行。

  第三十条(施行日期)

  本规定自2012年11月1日起施行。