特殊的房屋拆迁纠纷案
盛军华
最近，法律图书馆网上发表了二篇关于房屋拆迁的文章，一篇是行政诉讼方面的，一篇是安置合同方面的。笔者结合自已的办案实践，与大家探讨一个案例，望各位给予指点。
第一部分：案情及事实经过
一、服装城的建造及出售
浙江省东海市“服装城”是由东海市人民政府主办、市工商局承办的一个项目，于91年8月12日正式动工兴建。92年3月经东海市人民政府第三次常务会议讨论，同意东海市工商局提出的“服装城出售方案”（内容为：为筹集建设资金，将服装城一、二层摊位进行预售，出资购买者对所购摊位拥有所有权，一层出售给个体户，二层出售给市各企业单位等）。随后，服装城筹建办于92年4月1日发布了“关于欢迎认购服装城摊位的公告”，并于92年4月11日在东海日报上刊登广告进行销售。1992年9月众多个体工商户与东海市工商局签订了“服装城摊位买卖协议书”并办理了公证，92年10月市工商局向购摊位的个体工商户颁发了“服装城摊位所有权证”。自此，个体户一直在服装城一层摊位经营个体服装、鞋帽、灯饰等批零生意。
二、服装城拆迁过程
2002年2月6日东海市房地产管理中心向市土地流转中心颁发“房屋拆迁许可证”，对服装城进行拆迁改造，许可证载明：拆迁期限至2002年3月20日；
2002年2月26日东海市房地产管理中心发布“关于服装城房屋拆迁公告”；
2002年4月2日拆迁人委托的拆迁单位东海市房屋拆迁办公室对服装城进行“强行”拆迁；（注：未达成拆迁协议，又未经行政裁决或法院判决）
2002年4月11日东海市土地流转中心、东海市市场发展中心、东海市房屋拆迁办公室三方签订了“非住宅拆迁补偿协议书”。上述三方在协议中的身份分别为：拆迁人、被拆迁人、拆迁单位。
三、 服装城拆迁争议及行政裁决、诉讼过程
2002年3月4日拆迁单位东海市房屋拆迁办公室受东海市市场中心委托，发出“告摊主用户书”，称：接受所有权人东海市市场发展服务中心全权委托，代为处理服装城内固定摊位有关补偿安置事宜，单方决定了拆迁安置方式（货币安置）、货币补偿安置金额等内容。个体户认为：一服装城摊位所有权人是出资购摊位的个体户而非市场发展中心、二拆迁安置补偿方案不符合法律法规规定。双方发生争议，未能签署拆迁安置补偿协议。
2002年4月12日东海市市场发展中心以申请人身份、以东海市土地流转中心、个体户为被申请人向东海市建设局申请行政裁决，要求依法对个体户的拆迁补偿安置费用进行裁决；个体户向建设局提交了答辩状及相关证据（包括：出售服装城摊位的公告、广告、买卖协议书、公证书、摊位所有权证、购摊位收款收据）；
2002年5月15日东海市建设局作出行政裁决：申请人东海市市场发展中心按国资局批复给予被申请人（即个体户）实行货币补偿，金额为===。
2002年6月28日共有45位个体户认为东海市建设局作出的行政裁决具体行政行为主要证据不足、违反法定程序、适用法律法规错误，依法向东海市人民法院提起行政诉讼（被告：东海市建设局、第三人：东海市土地流转中心、东海市市场发展中心）。个体户在一审诉状中提出：1、东海市建设局认定个体户对所购服装城固定摊位享有的权利是永久性使有权，没有事实与法律依据，并且基于这一认定，裁决的内容也与法不符，包括主体、补偿形式、金额(应以经房产评估的价格为准，是本案中无评估报告)、面积（因摊位无房产证，应以91年的出售方案及市场价格为准，摊位建筑面积约为11平方，使用面积为4平方）等；2、对个体户的拆迁补偿形式、补偿金额的确定违反国务院拆迁条例的有关规定；3、拆迁人拆迁行为违法，属超期无证违法拆迁，东海市市场发展中心申请行政裁决的程序违法，建设局作出行政裁决违反法定程序。
东海市人民法院经二次开庭审理，于2002年12月24日作出判决。判决认为：“虽然原告（即个体户）购入服装城摊位，并持有东海市服装市场筹建办公室所发的《摊位所有权证》，但依照法律法规的规定，不能证明原告是该房屋的所有人或共有人，该房屋的所有权人应是第三人东海市市场发展中心，对原告可视为被拆房屋的当事人。被告收到第三人东海市场发展中心提出的行政裁决申请，结合其自愿补偿和服装城摊位评估计算及摊位补偿价格的说明等情况，根据国务院《城市房屋拆迁管理条例》第十六条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十七条的规定，被告所作的裁决不违反法律法规规定。综上被告所作的行政裁决认定的事实基本清楚，适用的法律法规正确，程序基本合法，应予支持，原告诉请的理由和依据不足，本院难以支持久。依照《行政诉讼法》第五十四条第一款第一项的规定，判决：维持被告东海市建设局于2002年5月15日作出的行政裁决书。”
上面所述的是服装城从建造、拆迁、发生争议进行行政裁决、一审行政诉讼的全过程。
第二部分：对本案处理的个人意见
现其中的30位个体户不服一审判决，已向东海地区中院提起上诉。
一、 对上诉人在拆迁过程中的身份未依法作出认定，从而导致模糊判决。
一审判决认为：上诉人不是房屋的所有权人，但可视为拆迁房屋的当事人。上诉人认为，一审判决的这一认定缺乏法律依据，与事实也不符。《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第十五条规定了5种拆迁当事人：拆迁人、被拆迁人、承租人、（公房）代管人、（公房）房屋使用人，个体户是哪一种呢，一审判决没有认定；一审判决认为是个体户是拆迁当事人，那么又享有哪些权利呢，没有说明。而是模糊地认为是当事人，但不归类，没有列明能否适用《拆迁条例》所规定当事人权利。而事实上，个体户对所购摊位是有处分权（如出租、出售）的，不仅仅享有使用权，其权利比承租人的权利要大的多。
比如：国务院《拆迁条例》明确规定：“拆迁租赁房屋的，被拆迁人与承租人达不成解除租赁关系协议的，实行产权调换”，本案中个体户没有这种权利吗。
二、 未正确适用法律、法规。
被上诉人东海市建设局作出的行政裁决适用了国务院《城市房屋拆迁管理条例》第16条和《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第17条的规定，这二条均是关于被上诉人有作出行政裁决的行政职权的规定，而不是有关拆迁、补偿方面实体规定的条款。一审判决认为被上诉人作出的具体行政行为适用法律法规正确，是故意遗漏拆迁条例的相关实体规定，对被上诉人的违法之处不作评判。
1、 拆迁补偿形式的确定违反拆迁条例的规定。
上诉人对摊位享有比承租人更多的权利，因而在拆迁中至少享有拆迁条例所规定的承租人的权利，被上诉人依据奉化市市场发展中心的单方申请，作出进行货币补偿的裁决。违反国务院《城市房屋拆迁管理条例》第27条的规定，剥夺了上诉人在权利。
2、 补偿金额的确定。
被上诉人依据东海市市场发展中心的单方申请、东海市国资局的一批复，裁决确定了对上诉人补偿的金额，违反了《浙江省城市房屋拆迁管理条例》第31条关于要求进行评估确定的法律规定。
3、 裁决的程序。
行政裁决是实施强制拆迁的法律依据。进行行政裁决的目的是为了完成拆迁，拆迁条例规定拆迁人应在拆迁许可证规定的拆迁期限内完成拆迁，所以行政裁决应当在拆迁期限内进行。而本案中，拆迁许可规定的拆迁期限至2002年3月20日，强行拆迁的时间是4月2日，东海市市场发展中心申请行政裁决的时间是4月18日。是先违法强行拆后申请行政裁决，行政裁决解决的是拆迁过程中的补偿安置问题，进行裁决的前提是拆迁行为合法，而本案中这一前提不存在（超期违法无证拆迁），被上诉人理应依法行使职权对违法拆迁行为进行管理，对违法的裁决申请不予受理，但被上诉人却违反程序进行受理并作出了错误的裁决。
4、拆迁补偿安置发生在拆迁人与其他拆迁当事人之间。东海市市场发展中心不是拆迁人，东海市市场发展中心与上诉人间也无任何合同法律关系存在，双方间不存在拆迁补偿安置关系。而本案中，对上诉人的补偿形式及金额、裁决申请均是市场发展中心提出的，不是拆迁人土地流转中心提出的，被上诉人依市场发展中心的申请及补偿方案作出裁决，不符合拆迁条例的规定。
三、一审判决书未对被上诉人提交并经庭审质证的证据进行完全的罗列和认定。
被上诉人在8月26日第一次开庭前、12月11日第二次开庭前分两次向法庭提交了相关证据。第一次提交了9份证据，其中证据三是东海市计委“关于同意东海市经济开发区恒业房地产开发有限公司新建东海商贸大厦建设项目立项的批复”、证据四是东海市规划局发给东海市经济开发区恒业房地产开发有限公司的“建设工程规划许可证”（副本）；第二次提交了五份证据，证据一是东海市计委“关于同意市土地流转中心开发服装城地块建设项目的批复”、证据二是建设用地规划许可证。
对被上诉人在一审中提交的上述证据，上诉人认为：
1、逾期提交且无法定可延期提交的事由，违反了行政诉讼法的强制性规定，应不予认定，一审判决认为逾期提交的证据有效与法无据。
2、一审判决遗漏了对被上诉人不利的证据，单列了对被上诉人有利的证据。
3、东海市计委、规划部门先后二次分别对东海市土地流转中心和东海市经济开发区恒业房地产开发有限公司立项、发证，被上诉人在庭审中答辩称是项目转让即土地流转中心将未完成拆迁补偿安置的项目转让给恒业房地产开发公司，但被上诉人在行政裁决中、一审法院在判决中均未对此进行陈述，也未适用拆迁条例的相关规定进行审查评判。导致判决认定事实与实际存在出入。
综观本案拆迁人、“被拆迁人”、市规划与建设局的所作所为，东海法院二次向省高院申请延长审理期限，在过了近5个月时间后下达了一审判决书。30位个体户现已提起上诉，等待二审法院开庭审理判决，但本案中出现的几个问题，确是值得大家讨论的，同时也希望各位朋友能发表自已的宝贵意见。
问题一：摊主的身份及在拆迁中享有的权利。
本案中个体户购置了固定摊位，但至今无房产证，7年之后整个服装城的房产证办到了东海市市场发展中心名下。于是，东海市市场发展中心名正言顺地以被拆迁人自居，拆迁人也以个体户不是被拆迁人为由，创造出一个《拆迁条例》没有规定的“永久性使用权人”概念，不评估、不安置，通过政府部门的红头文件（如国资局批复）来定了一个价格进行补偿。于是，建设局又以准司法机关的身份为理由，来了一个根据民法公平合理的原则，并作出了一个自认为“公平合理”的裁决。
我认为：个体户虽无房产证，但其是固定摊位的购买者，又实际使用经营该摊位，承租人的权利总享有吧？，更何况对摊位是有“永久性使用权”呢？一审法院认为：摊位复杂，且法律没有明确规定，以国资局批文加上评估计算表和说明就可以定补偿价格了，不评估不违法，而且是较公平合理的。实际是不确定个体户的身份，进而以无法律可适用为由，大胆“自由裁量”了一回。对个体户的权利、要进行评估的规定都视而不见了。
问题二：行政裁决的程序要求。
拆迁期限过了，再申请裁决，符合程序吗？对此，《杭州市拆迁条例》作出明确规定，裁决申请必须在拆迁期限内提出。国务院及浙江省《拆迁条例》虽未有明确的条款规定时间限定，但我认为仍可得出行政裁决必须在拆迁期限内进行的结论，因为裁决是为了完成拆迁，而拆迁又必须在拆迁期限内完成。本案中，申请人市场发展中心是在拆迁期限之后申请裁决的。
青岛市流动人口计划生育管理办法（2010修正）
山东省青岛市人大常委会
青岛市流动人口计划生育管理办法
（1994年1月7日青岛市第十一届人民代表大会常务委员会第七次会议通过 1994年1月17日山东省第八届人民代表大会常务委员会第五次会议批准 自1994年5月1日起施行
根据1998年10月12日山东省第九届人民代表大会常务委员会第四次会议批准的1998年9月24日青岛市第十二届人民代表大会常务委员会第五次会议关于修改《青岛市流动人口计划生育管理办法》的决定修正
根据2010年11月25日山东省第十一届人民代表大会常务委员会第二十次会议批准的2010年10月29日青岛市第十四届人民代表大会常务委员会第二十一次会议《关于修改部分地方性法规的决定》第二次修正）
第一章 总 则
第一条 为加强对流动人口的计划生育管理,根据国家《流动人口计划生育工作管理办法》、《山东省计划生育条例》及有关法律、法规,结合本市实际情况,制定本办法。
第二条 本办法所称流动人口是指现居住地不是户籍所在地的下列境内的中国公民:
(一)在青岛市外从业、生活的本市成年育龄妇女;
(二)在青岛市从业、生活的外地成年育龄人员;
(三)在青岛市范围内跨乡(镇)、街道办事处流动的成年育龄人员。
第三条 流动人口必须遵守有关法律、法规,履行计划生育义务,实行晚婚晚育、少生优生,禁止计划外生育和非婚生育。
第四条 流动人口计划生育管理工作,实行目标责任制。
第五条 对在流动人口计划生育管理工作中成绩显著的单位或个人,由各级人民政府或计划生育行政管理部门给予表彰和奖励。
对举报计划外怀孕、生育情况属实的,由乡(镇)人民政府、街道办事处或区(市)计划生育行政管理部门给予奖励。
第二章 管理职责
第六条 市、区(市)人民政府统一领导本辖区流动人口的计划生育工作。
市、区(市)计划生育行政管理部门是同级人民政府流动人口计划生育工作的行政主管部门。各乡(镇)人民政府、街道办事处具体负责流动人口计划生育的监督、检查和管理工作。
各有关部门和单位应按各自职责,做好流动人口的计划生育管理工作。
第七条 流动人口的计划生育管理工作,由其户籍所在地和现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处及其所在单位共同负责,以现居住地管理为主。
第八条 乡(镇)人民政府、街道办事处对流出成年育龄妇女的管理职责:
(一)进行计划生育宣传教育;
(二)对已婚育龄妇女落实节育措施;
(三)与流出已婚育龄妇女签订计划生育合同,出具婚育证明,并保持定期联系;
(四)核发生育证,统计上报出生人口;
(五)落实独生子女优待政策;
(六)依法处理违反计划生育规定的行为。
第九条 乡(镇)人民政府、街道办事处对流入成年育龄人员的管理职责:
(一)进行计划生育宣传教育;
(二)审验婚育证明;
(三)与流入已婚育龄妇女签订计划生育合同,定期组织查访和孕检,提供避孕节育技术服务;
(四)对未采取节育措施或计划外怀孕的,落实节育措施或采取补救措施;
(五)进行婚育情况登记,将流动人口生育子女和节育情况通知其户籍所在地人民政府;
(六)依法处理违反计划生育规定的行为。
第十条 机关、团体、企业事业单位或其他组织招用外地成年育龄人员或其他流动人口的,应按本办法及所在地乡(镇)人民政府、街道办事处的要求,做好计划生育工作。
私营企业主、个体工商户及其雇用人员由所在地乡(镇)人民政府、街道办事处和注册登记的工商行政管理部门负责做好计划生育工作。
第三章 生育、节育管理
第十一条 流动人口的生育政策,按其户籍所在地的规定执行。生育证或允许生育的证明,由户籍所在地发给。
流动人口应严格执行国家的计划生育政策,自觉遵守现居住地计划生育管理的有关规定,服从管理。
第十二条 流动人口持有户籍所在地乡(镇)人民政府、街道办事处或区、市以上计划生育行政管理部门核发的生育证,方可在现居住地怀孕、生育;无证怀孕、生育的均按计划外怀孕、生育处理。
提倡已生育一个孩子的育龄妇女放置宫内节育器,生育两个及两个以上孩子的育龄夫妇一方落实绝育措施。计划外怀孕的应采取补救措施,终止妊娠。
第十三条 外出从业、生活的成年育龄妇女,外出前须到其户籍所在地乡(镇)人民政府、街道办事处申领婚育证明。对计划外生育未缴清计划外生育费的或未落实可靠节育措施的,不得出具任何证明。
第十四条 外来流动人口中的成年育龄妇女,须在到达现居住地后十五日内,到现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处交验婚育证明。
乡(镇)人民政府、街道办事处应在审验婚育证明、进行登记后,与已婚育龄妇女签订计划生育合同。对无婚育证明或证明不符合规定的,应责令其限期补办。
第十五条 对无婚育证明或证明不符合规定的流入成年育龄妇女,公安部门不予办理暂住证,并及时将情况通报当地计划生育行政管理部门和其他有关部门。对婚育证明未经现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处审验的流入成年育龄妇女,工商行政管理部门不予核发营业执照;公安、交通部门不得发给车辆驾驶证和营运证;劳动部门不予核发务工许可证;职业介绍机构不得给予职业中介服务;任何单位和个人不得雇用;房屋所有权人不得向其出售或出租房屋。
第十六条 雇用外来劳务团体的单位与外来劳务团体签订经济合同时,必须同时签订《计划生育协议书》,明确双方权利、义务。外来劳务团体到达现居住地后十日内,雇用单位应将外来劳务团体中成年育龄妇女的婚育节育情况登记造册,连同《计划生育协议书》副本,报送所在地乡(镇)人民政府、街道办事处。
对没有签订《计划生育协议书》的建设或施工单位,建设行政主管部门不予办理施工许可手续。
第十七条 宾馆、饭店、招待所、旅馆等单位及房屋出租者,应与所在地乡(镇)人民政府、街道办事处签订《计划生育协议书》,监督寄宿人或承租人执行计划生育规定,不出现计划外怀孕、生育,如发现寄宿人或承租人计划外怀孕、生育的,必须及时报告。
任何单位和个人都不得为躲避计划生育管理的流动人口提供住宿场所。
第十八条 城市房屋被拆迁人中属已婚育龄妇女的,搬迁前应到原住地街道办事处登记,签订流动人口《计划生育协议书》。回迁前,凭区(市)以上医院或计划生育服务站的孕情检查证明和原居住地街道办事处的验审证明办理入户手续。拆迁人应协助当地街道办事处做好被拆迁人中已婚育龄妇女的计划生育工作。
第十九条 各医疗单位和医务人员对属于流动人口的怀孕妇女进行首次检查时,应当要求其出示生育证明。发现计划外怀孕的,应及时报告医疗单位所在区(市)计划生育行政管理部门,并配合动员其就地采取补救措施。
各医疗单位和医务人员,不得为无生育证明的流动人口实施各种解除节育措施的手术。
第二十条 流动人口在现居住地做节育手术的,手术费由现居住地雇用单位承担;无雇用单位的,先由本人垫付,回其户籍所在地乡(镇)人民政府、街道办事处报销。
第二十一条 外来流动人口中的已婚育龄妇女应按月向现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处缴纳管理服务费四元。
第四章 法律责任
第二十二条 流动人口计划外生育的,由乡(镇)人民政府、街道办事处或区(市)计划生育行政管理部门除依照本办法第十二条有关规定处理外,并按下列规定征收计划外生育费:
(一)不按计划生育第一胎的,按夫妇双方年总收入的百分之十征收,征收总额不足二千元的,按二千元征收;
(二)符合二胎生育规定而无生育证生育第二胎的,按夫妇双方年总收入的百分之二十征收,征收总额不足四千元的,按四千元征收;
(三)不符合二胎生育规定而生育第二胎或非婚生育第一胎的,按夫妇或男女双方年总收入的三至五倍征收,征收总额不足一万五千元的,按一万五千元征收;多胎的按胎次累进加倍征收;
(四)严禁非法收养子女,违者视同计划外生育,并按子女总数计孩次予以处理。
对有外来劳务团体或雇用单位管理的外来人员征收计划外生育费,由管理单位代收或垫付;无外来劳务团体或无雇用单位的外来人员,由现居住地乡(镇)人民政府、街道办事处直接收。
第二十三条 流动人口中的成年育龄妇女未按规定办理婚育证明,经其现居住地的有关部门通知后,逾期仍拒不补办或拒不交验婚育证明的,由其现居住地的县级以上计划生育行政管理部门给予警告,可以并处五十元以上、五百元以下罚款。
第二十四条 对雇用未按规定办理婚育证明手续成年育龄妇女的或所雇用的成年育龄人员出现计划外生育的单位和个人,由县级以上计划生育行政管理部门处以一百元以上、一千元以下罚款。
第二十五条 流动人口因违反计划生育规定在一地已受处理的,在另外一地不因同一事实再受处理。
第二十六条 对侮辱、殴打计划生育工作人员和妨碍计划生育工作的,由公安机关依照《中华人民共和国治安管理处罚法》等有关法律、法规予以处罚;构成犯罪的,由司法机关依法追究刑事责任。
第二十七条 计划生育和有关部门、单位及其工作人员应忠于职守,依法办事,对滥用职权、徇私舞弊、索贿受贿的,按有关规定处理。
第二十八条 当事人对行政机关作出的处理决定不服的,可依照《中华人民共和国行政复议法》、《中华人民共和国行政诉讼法》的有关规定申请行政复议或向人民法院提起行政诉讼。当事人在法定期限内不申请复议或不提起诉讼,又不执行处理决定的,由作出处理决定的机关,申请人民法院依法强制执行。
第五章 附 则
第二十九条 流动人口中已婚育龄妇女缴纳的管理服务费和对违反计划生育管理规定的个人及单位征收的计划外生育费,全部用于流动人口计划生育管理工作。具体管理、使用办法由青岛市人民政府制定。
第三十条 本办法自1994年5月1日起施行。青岛市人民政府1989年7月16日发布的《青岛市流动人口计划生育管理规定》同时废止。
