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相对集中行政处罚权：看起来更像一个笑话

刘建昆


　　关于行政处罚权集中的范围的制度设计和规定,还有需要进一步完善或者明确的地方:

——如何将“实行相对集中行政处罚权的领域,是多头执法、职责交叉、重复处罚、执法扰民等问题比较突出,严重影响执法效率和政府形象的领域”这个原则具体细化?以什么原则来确定哪些行政处罚权应当集中,哪些行政处罚权不应集中?相对集中行政处罚权集中的范围究竟如何确定?这些问题还不是十分清晰。其结果就是有的地方政府在调整行政处罚权时比较随意,有的把行政处罚权集中得太多,有的又集中得太少,有的今天集中、明天又分散回原机关等等。

——城市管理领域究竟指什么,尚需进一步界定。

——哪些是省、自治区、直辖市人民政府可以决定调整的城市管理领域的其他行政处罚权?需要进一步明确。


——摘自青峰《行政处罚权的相对集中：现实的范围及追问》

　　城市管理领域是个什么领域，原来连国务院法制办都不知道。城市管理领域相对集中行政处罚权推行了十多年，作为主管推行的国务院法制办一方面言之凿凿的说“关于行政处罚权集中的范围的制度设计和规定是科学、合理的,这是对此的基本评估结论”；一方面却又压根不知道到这一领域“究竟指什么”，滑天下之大稽，莫此为甚。

　　“这项执法体制改革的重点选在城市,并且以城市管理领域为突破口,符合社会经济发展的实际情况和要求。”近三十年来，中国城市的社会经济发展有什么实际情况和要求？那就是城市化浪潮汹涌而至。城市化的一个内在含义就是，行政机关有义务尽其所能的向市民供给公共用公物，由此导致由城市政府进行投资、建设的城市公共设施（公物）空前的膨胀。正式这种行政公物集中的局面，推动了城市人民政府对城市公物警察权集中的需求，而原有的我国公物警察权法规在执法主体、程序等诸方面不能适应城市公物保护的需要。我们说相对集中行政处罚权具有一定的合理性，正是因为如此。

　　但是，现在看来所谓“相对集中”，仅仅是经过简单的相加，把工商机关，交警部门，城建系统原事业单位的“行政处罚权”简单叠加起来，交给一个部门行使，这就是“相对集中”，这种相对集中模式，是低层次的，不科学的，无体系的。经过十余年推行，效果如何，稍微关心过城管队伍的人，大概都看到了。

　　公物警察权需要一定程度的集中，但是不是这种浮皮潦草，意淫式的集中。我们需要的是经过广泛调研，保护对象明确，权力边界清楚，手段合理配置，科学化体系化的集中；既能完成保护城市公物（设施）的行政任务，又能最少的限制市民的生产生活；既享有与其执法目标相适应的行政检查、行政强制措施、行政处罚权限，又有科学的执法程序、完善的救济措施、合理的权力制约。

　　总设计师有句“摸着石头过河”的高论。相对集中行政处罚权，大概就是高层“摸着石头”的产物。然而毕竟法律是一门科学，一个行政法律制度如果不能纳入既有的行政法学术体系去评价，去而总是依赖在实践中“摸着石头”，那么总有一天会掉到河里。

二○○九年八月十三日


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刘建昆

湖南省株洲市人民政府办公室


株洲市人民政府办公室关于印发株洲市市长质量奖管理办法的通知



各县市区人民政府、云龙示范区管委会，市政府各局委办、各直属机构：
　　《株洲市市长质量奖管理办法》已经市人民政府同意，现印发给你们，请认真执行。


二○一一年十二月八日


株洲市市长质量奖管理办法

第一章 总 则

　　第一条 为贯彻落实科学发展观，引导和激励广大企业全面加强质量管理，提高全市产品与服务质量水平，加快推进“两型社会”建设，根据《中华人民共和国产品质量法》、《湖南省人民政府关于实施质量兴湘战略的意见》（湘政发〔2008〕3号）、《株洲市人民政府关于实施“质量兴市”战略的若干意见 》（株政发〔2008〕29号）等有关规定，制定本办法。
　　第二条 株洲市市长质量奖（以下简称市长质量奖）是市人民政府对我市实施卓越绩效质量管理模式，并在行业内处于领先地位、取得显著社会经济效益的企业法人代表及为我市质量振兴作出突出贡献的个人的奖励。
　　第三条 市长质量奖的评定坚持科学、公开、公正、公平的原则，在自愿申请的基础上，经有关部门或组织推荐，严格按照标准和程序进行评定。
　　第四条 市长质量奖每年评定一次，每次获奖的企业法人代表为3人，为质量振兴作出突出贡献的个人为2人，达不到奖励条件的奖项可以空缺。

第二章 组织机构与职责

　　第五条 成立市长质量奖评审委员会（以下简称评委会），由市人民政府分管质量工作的副市长任评委会主任，市人民政府协管质量工作的副秘书长和市质量技术监督局局长任评委会副主任，市质量技术监督局、市发改委、市经信委、市科技局、市财政局、市工商局、市安监局、市环保局、市统计局等单位负责人以及知名学者、质量专家、企业管理专家、行业负责人为成员。
　　评委会下设办公室(以下简称评审办)和评审组。评审办设在市质量技术监督局，评审办主任由市质量技术监督局局长兼任；评审组由具备资质的评审员组成。
　　第六条 评委会的主要职责：
　　（一）组织、指导和监督市长质量奖评审活动的开展，决定市长质量奖评审工作的重大事项；
　　（二）审定市长质量奖评审标准、实施指南和评审工作；
　　（三）审议评审方案，议定奖励推荐名单后报市人民政府审批。
　　第七条 评审办的主要职责：
　　（一）组织制（修）订市长质量奖评审实施细则、评审工作程序等工作规范；
　　（二）组织开展市长质量奖申报工作，受理市长质量奖申请；
　　（三）按评审工作需要，提出评审员名单经评委会审定后组建评审组；
　　（四）对申报资料进行审查，确定申报材料符合要求的申报人名单；
　　（五）组织评审组进行现场评审，考核、监督评审员履行职责；
　　（六）向评委会报告市长质量奖评审结果，提出获奖候选名单；
　　（七）负责社会各界反映问题的调查核实工作；
　　（八）宣传、推广获奖者的质量管理先进经验和方法；
　　（九）监督获奖者及其所属单位规范使用获奖荣誉，引导获奖者所属企业持续实施卓越绩效质量管理模式。
　　第八条 根据申报人实际情况，从专家库中抽取5名以上（单数，含5名）有关专家评审员组成专项评审组，实行组长负责制。其主要职责是：
　　（一）制订现场评审实施计划；
　　（二）对企业或个人实施现场评审；
　　（三）提出获奖建议名单。
　　第九条 评审员应具备以下条件：
　　（一）认真贯彻执行党的各项方针、政策，熟悉国家有关质量和经济方面的法律、法规和规定；
　　（二）具有本科以上学历或高级专业技术职称、5年以上从事质量管理或专业技术工作经历，有丰富的质量管理理论和实践经验，熟悉企业质量工作情况；
　　（三）熟悉《卓越绩效评价准则》和《卓越绩效评价准则实施指南》国家标准，具有较强的综合分析和判断能力；
　　（四）认真履行职责，严格遵守评审纪律。

　　第三章 申报条件

　　第十条 申报市长质量奖的企业法人代表，申报人及其所属企业必须同时具备下列条件：
　　（一）企业在本市注册登记，具有独立法人资格，并正常运行5年以上；
　　（二）企业通过质量管理体系认证和环境管理体系认证，实施卓越绩效质量管理模式并取得卓越经营绩效，主要经济、技术和质量指标在国内同行业中处于领先水平；
（三）企业在加快提高自主创新能力，推进企业技术创新和管理创新，实施标准化战略和品牌战略，促进科技成果向现实生产力转化，开展资源节约型、环境友好型社会建设，推进节能减排等方面，走在国内同行业或市内前列；
　　（四）企业具有良好的诚信记录和社会声誉；
　　（五）企业近3年内无重大的质量、安全、设备、伤亡、火灾、爆炸、环境污染、公共卫生等事故，无违反法律法规的行为；
　　（六）申请人在企业的管理、发展方面作出了独特的贡献。
　　第十一条 申报市长质量奖的为质量振兴作出突出贡献的个人应具备下列基本条件：
　　（一）从事或涉及质量工作10年以上；
　　（二）有较强的质量意识和创新意识，对质量振兴事业有高度的责任感和使命感，有较高的社会知名度；
　　（三）具有较高的质量管理理论研究或丰富的实践经验，在质量振兴工作方面贡献突出。
　　第十二条 凡有下列情况之一者，不得申报市长质量奖：
　　（一）所属企业不符合国家产业、环保、质量等政策的；
　　（二）所属企业近5年内发生过质量、安全、环保、卫生等责任事故的；
　　（三）所属企业近5年内在国家、省级监督抽查中产品不合格，服务对象用户（顾客）有重大突出问题投诉，造成不良社会影响的；
　　（四）所属企业和个人近5年内有违反法律法规和不诚信等不良记录的。

第四章 评价标准

　　第十三条 市长质量奖评价标准，采用GB/T19580《卓越绩效评价准则》和GB/Z19579《卓越绩效评价准则实施指南》，总评分为1000分。
　　第十四条 获得市长质量奖的企业法人代表，所属企业总评分不得低于600分（含600分）。如当年所有申请人所属企业的总评分均低于600分，则该奖项空缺。
　　第十五条 市长质量奖评审的主要内容包括：申报人资格审核、材料评审、现场评审和专家评委会审议。

第五章 评审程序

　　第十六条 市长质量奖的评审程序主要包括：
　　（一）申报。凡符合市长质量奖申报条件的，根据自愿原则，填写《株洲市市长质量奖申报表》，并对其质量工作业绩进行自我评价和说明。市长质量奖申报表及必要的证明材料，经有关主管部门或行业主管部门签署推荐意见后，报送评审办。
　　（二）资格审查。评审办对申报人的基本条件、推荐意见和申报材料进行审查。对通过资格审查的，正式受理其申报。
　　（三）资料评审。评审办组织评审人员对已受理申报人的资料进行评审，并根据资料评审结果，确定进行现场评审的名单。对未进入现场评审的申报人，由评审办反馈评审结果。
　　（四）现场评审。评审组对资料审查合格的申报人进行现场评审。现场评审的时间一般为2~3天。现场评审应形成现场评审报告，并由企业或个人确认。现场评审结束后，评审组应在规定时间内将现场评审报告提交评审办，并提出获奖建议名单。
　　（五）综合评价。评审办综合各评审组的建议后，提出提请审议的获奖候选名单，并将申报材料、现场评审报告等提交评委会。评委会审议后，确定获奖初选对象。
　　（六）公示。评委会对拟奖初选对象在市级主要新闻媒体上进行公示，限期征求社会各界的意见。对公示期间反馈的意见，由评审办进行调查核实，并形成调查核实情况报告，提交评委会审查后报市人民政府决定获奖名单。
　　（七）公告。获奖名单，由市人民政府通过新闻媒体等向社会公告。

第六章 表彰奖励

　　第十七条 市长质量奖由市人民政府进行表彰和奖励，并由市长颁发奖牌、证书和奖金。每个新获市长质量奖的企业法人代表奖励10万元，每个为质量振兴作出突出贡献的个人奖励5万元。
　　第十八条 市长质量奖的评审不向企业或个人收取任何费用，奖励资金和工作经费列入年度市财政预算，实行专款专用。

第七章 监督管理

　　第十九条 申报人所提供的申报材料应当真实有效，严禁弄虚作假。
第二十条 市长质量奖获得者及其所属单位在宣传活动中提及市长质量奖荣誉的，必须注明获奖年度。
　　第二十一条 市长质量奖获得者及其所属单位应积极宣传和推广其质量管理先进经验和方法，与其他单位开展经验交流，并在每年2月底前向评审办书面报告上年度持续实施卓越绩效质量管理模式的情况。
　　第二十二条 市长质量奖的有效期为3年。期满后，经复评合格继续有效，并颁发市长质量奖奖牌、证书，但不再重复颁发奖金。
　　第二十三条 对弄虚作假，采取不正当手段骗取市长质量奖的，由评审办调查核实后，提交评委会取消其获奖资格并提请政府撤销其市长质量奖奖项，收回奖牌和证书，追缴奖金，并向社会公告。
　　获奖的企业法人代表在其继续担任法人代表期间，其所属企业发生下列情形之一的，由评审办公室调查核实并提交评委会研究决定后，报请市政府撤销其市长质量奖奖项，并向社会公告：
　　（一）发生质量、安全、环保、卫生等重大责任事故的；
　　（二）产品、工程或服务质量不稳定，经国家级或省级质量监督抽查判定为不合格的；
　　（三）产品、工程或服务质量发生重大问题，被有关方面或群众投诉并查证属实的；
　　（四）出口产品因质量问题被国外通报或索赔，造成国家形象和产品信誉受到较大损害的；
　　（五）因经营管理不善，出现严重经营性亏损的；
　　（六）发生其他严重违反法律、法规行为的。

第八章 附则

　　第二十四条 本办法自公布之日起施行。