国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见
国土资源部
国土资源部关于坚持和完善土地招标拍卖挂牌出让制度的意见
国土资发〔2011〕63号
各省、自治区、直辖市国土资源厅（国土环境资源厅、国土资源局、国土资源和房屋管理局、规划和国土资源管理局），副省级城市国土资源主管部门，新疆生产建设兵团国土资源局：
去年以来，各地按照中央和部关于房地产市场调控政策要求，在坚持土地招标拍卖挂牌（以下简称招拍挂）制度基础上，积极探索创新城市住房用地出让政策，促进地价房价合理调整，取得了积极成效。为进一步落实《国务院办公厅关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的通知》（国办发〔2011〕1号）的要求，完善招拍挂的供地政策，加强土地出让政策在房地产市场调控中的积极作用，现提出以下意见。
一、正确把握土地招拍挂出让政策的调控作用
国有土地使用权招拍挂出让制度是市场配置国有经营性建设用地的基本制度。它充分体现了公开公平公正竞争和诚实信用的市场基本原则，建立了反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的价格形成机制，完全符合社会主义市场经济体制的基本方向。坚持国有经营性建设用地招拍挂出让制度和在房地产市场运行正常条件下按“价高者得”原则取得土地，符合市场优化配置土地资源的基本原则，符合法律政策要求，同时在抑制行政权力干预市场，从源头上防治土地出让领域腐败中发挥了重要作用。
当前，部分城市商品住房价格居高不下，户型结构和保障性安居工程用地布局不合理，少数规划的商品住房优质地块和二三线城市商品住房土地出让存在着地价非理性上涨的可能。为进一步落实中央关于房地产市场调控各项政策和工作要求，积极主动发挥招拍挂出让土地政策的稳定市场、优化结构、促进地价房价合理调整、保障住房用地的作用，当前和今后一个时期，各级国土资源主管部门必须从完善土地市场机制、健全土地宏观调控体系、实施节约优先战略的基本要求出发，以“保民生、促稳定”为重点，坚持土地招拍挂出让基本制度，创新和完善有效实现中央调控政策要求的土地出让政策和措施，主动解决商品住房建设项目供地、开发利用和监管中出现的新情况、新问题，实现土地经济效益与社会综合效益的统一、市场配置与宏观调控的统一，促进城市房地产市场健康发展。
二、完善住房用地招拍挂计划公示制度
市、县在向社会公布年度住房用地出让计划的基础上，建立计划出让地块开发建设的宗地条件公布机制，根据出让进度安排，进一步细化拟出让地块、地段的规划和土地使用条件，定期向社会发布细化的商品住房和保障性安居工程各类房屋建设用地信息，同时明确意向用地者申请用地的途径和方式，公开接受用地申请。单位和个人对列入出让计划的具体地块有使用意向并提出符合规定的申请后，应及时组织实施土地招拍挂出让。公示保障性安居工程项目划拨用地时，一并向社会公示申请用地单位，接受社会监督。
三、调整完善土地招拍挂出让政策
各地要根据当地土地市场、住房建设发展阶段，对需要出让的宗地，选择恰当的土地出让方式和政策，落实政府促进土地合理布局，节约集约利用，有效合理调整地价房价，保障民生，稳定市场预期的目标。
（一）限定房价或地价，以挂牌或拍卖方式出让政策性住房用地。
以“限房价、竞地价”方式出让土地使用权的，市、县国土资源主管部门应在土地出让前，会同住房建设、物价、规划行政主管部门，按相关政策规定确定住房销售条件，根据拟出让宗地所在区域商品住房销售价格水平，合理确定拟出让宗地的控制性房屋销售价格上限和住房套型面积标准，以此作为土地使用权转让的约束性条件，一并纳入土地出让方案，报经政府批准后，以挂牌、拍卖方式公开出让土地使用权，符合条件、承诺地价最高且不低于底价的为土地使用权竞得人。出让成交后，竞得人接受的宗地控制性房屋销售价格、成交地价、土地使用权转让条件及违约处罚条款等，均应在成交确认书和出让合同中明确。
以“限地价、竞房价”方式出让土地使用权的，市、县国土资源主管部门应在土地出让前，根据拟出让宗地的征地拆迁安置补偿费、土地前期开发成本、同一区域基准地价和市场地价水平、土地使用权转让条件、房屋销售价格和政府确定的房价控制目标等因素，综合确定拟出让宗地的出让价格，同时应确定房价的最高控制价（应低于同区域、同条件商品住房市场价），一并纳入土地出让方案，报经政府批准后，以挂牌、拍卖方式公开出让土地使用权，按照承诺销售房价最低者（开发商售房时的最高售价）确定为土地竞得人。招拍挂成交后，竞得人承诺的销售房价、成交地价、土地使用权转让条件及违约处罚条款等，均应在成交确认书和出让合同中明确。
（二）限定配建保障性住房建设面积，以挂牌或拍卖方式出让商品住房用地。
以“商品住房用地中配建保障性住房”方式出让土地使用权的，市、县国土资源主管部门应会同住房建设、规划、房屋管理和住房保障等部门确定拟出让宗地配建廉租房、经济适用房等保障性住房的面积、套数、建设进度、政府收回条件、回购价格及土地面积分摊办法等，纳入出让方案，经政府批准后，写入出让公告及文件，组织实施挂牌、拍卖。土地出让成交后，成交价款和竞得人承诺配建的保障性住房事项一并写入成交确认书和出让合同。
（三）对土地开发利用条件和出让地价进行综合评定，以招标方式确定土地使用权人。
以“土地利用综合条件最佳”为标准出让土地使用权，市、县国土资源主管部门应依据规划条件和土地使用标准按照宗地所在区域条件、政府对开发建设的要求，制定土地出让方案和评标标准，在依法确定土地出让底价的基础上，将土地价款及交付时间、开发建设周期、建设要求、土地节约集约程度、企业以往出让合同履行情况等影响土地开发利用的因素作为评标条件，合理确定各因素权重，会同有关部门制定标书，依法依纪，发布公告，组织招投标。经综合评标，以土地利用综合条件最佳确定土地使用者。确定中标人后，应向社会公示并将上述土地开发利用条件写入中标通知书和出让合同。
四、大力推进土地使用权出让网上运行
出让国有建设用地使用权涉及的出让公告、出让文件、竞买人资格、成交结果等，都应在部门户网站和各地国土资源主管部门的网上公开发布。积极推行国有经营性建设用地网上挂牌出让方式。市、县国土资源主管部门可以通过网上发布出让公告信息，明确土地开发利用、竞买人资格和违约处罚等条件，组织网上报价竞价并确定竞得人。网上挂牌出让成交后，市、县国土资源主管部门要按照国有土地招拍挂出让规范，及时与竞得人签订纸质件的成交确认书和出让合同。对竞得人需要进行相关资料审查的，建立网上成交后的审查制度，发现受让人存在违法违规行为或不具有竞买资格时，挂牌出让不成交，应重新组织出让，并对违规者进行处罚。
五、完善土地招拍挂出让合同
市、县国土资源主管部门要依据现行土地管理法律政策，对附加各类开发建设销售条件的政策性商品住房用地的出让，增加出让合同条款，完善出让合同内容，严格供后监管。政策性商品住房用地出让成交后，竞得人或中标人应当按照成交确认书或中标通知书的要求，按时与国土资源主管部门签订出让合同。建房套数、套型、面积比例、容积率、项目开竣工时间、销售对象条件、房屋销售价格上限、受让人承诺的销售房价、土地转让条件、配建要求等规划、建设、土地使用条件以及相应的违约责任，应当在土地出让合同或住房建设和销售合同中明确。
为保证政策性商品住房用地及时开发利用，市、县国土资源主管部门可以在出让合同中明确约定不得改变土地用途和性质、不得擅自提高或降低规定的建设标准、保障性住房先行建设和先行交付、不得违规转让土地使用权等内容，对违反规定或约定的，可在出让合同中增加“收回土地使用权并依法追究责任”等相关内容。
各地应当加强对政策性商品住房用地出让合同履行情况的监督检查，对违反合同约定的，应会同有关部门依法处罚，追究违约责任。
各省级国土资源主管部门要切实加强对市、县住房供地政策制度和组织实施工作的指导和监管，及时发现和解决出现的问题。也可按照本意见，探索其他用途土地出让方式和土地出让各环节的制度创新，进一步完善国有土地使用权招拍挂出让制度，保障和促进中央关于房地产市场调控政策的落实。
我国民事诉讼审前程序检讨与完善*
奚玮1 张燕2
（1、安徽师范大学经济法政学院 安徽 芜湖 241000；2、浙江宁波金氏实业有限公司 浙江 宁波 315040）
内容提要：民事诉讼审前程序既是法院的工作程序，又是当事人的诉讼程序；既独立于庭审程序，又与其共同构成完整的审判程序。民事诉讼审前程序对整个民事诉讼程序的维持运转有着重要的作用，具有重要的制度价值：保障程序公正、提高诉讼效益、强化辩论功能、促进纠纷合意解决。但由于观念、设计等原因，我国的民事诉讼审判程序却存在目的的一元性、主体的单一性、内容的虚设性和效力的匮乏性等缺陷而不具有实质上的意义。因此，应从以下几个方面作为基本切入点以完善我国的审判程序：设置预审法官制度、合理配置审前各方的权利义务、建立强制被告答辩制度、建立证据开示制度以及设置审前会议制度。
关键词： 审前程序 制度价值 检讨 完善
民事诉讼审前程序，是指法院受理案件后至开庭审理前，法院和当事人进行民事诉讼活动所遵循的一系列步骤和规程。它是民事诉讼的一个重要环节，是法官开庭审理案件和对案件作出裁判的前提和基础。审前程序具有以下特征：（一）独立于庭审程序。审前程序是对法院和当事人围绕开庭审理所进行的这一系列特定活动的启动和终结方式、法律后果等的制度化规定，它与庭审程序分属不同的诉讼阶段，各自的目的、任务不同，功能也不同。审判程序具有独立存在的价值。（二）与庭审程序共同构成完整的审判程序。审前程序是庭审程序的过滤器、分检器，通过审前程序将不符合开庭条件的案件截流在庭审程序之前，对符合开庭条件的案件进行分流，分别输送到不同的繁简庭审程序中。（三）主要具有程序法上的意义。法院在程序意义上审核诉讼材料、整理案件事实，收集证据、固定争执焦点等，而不能最后、直接地解决案件实体问题。但可以对审判行为进行必要的介入，如调查、收集必要证据，对案件进行调解等，因此审前程序具有一定的实体审理的性质。（四）既是法院的工作程序，也是双方当事人的诉讼程序。审前程序在法院的主持监督下，由双方当事人共同参与，为当事人之间直接沟通提供渠道，为当事人发现事实和提出证据提供各种机会和手段，它是法院与当事人之间三方互动的过程。审前程序在整个民事诉讼活动中具有十分重要的作用和地位。但“就像看戏，人们只注意台上演员的举手投足、剧情演绎，而不注意台前的排练和预演一样，庭前程序在诉讼程序研究中是一个容易被忽视的程序” 。因此，充分认识审前程序，斟酌其在制度设计上如何更加合理，并赋予其应有的独立地位和内容，对当前民事审判方式改革的顺利进行及取得实际效果，具有十分重要的实践意义。
一、民事诉讼审前程序的制度价值
民事诉讼审前程序是基于开庭审理的集中、连续审理原则要求而建构的，它对整个诉讼程序的维持和运转起着重要的作用。一般认为，这一制度设计具有以下重要的价值。
首先，保障程序公正。“正义是社会制度的首要价值”，实体公正是民事诉讼追求的终极目标，而程序公正则是实体公正的保障。程序公正集中体现在“平等武装”，即双方当事人在庭审中具有平等的诉讼地位、对抗手段和机遇。而审前程序的主要内容是在当事人之间进行充分的诉讼材料的收集、开示和交换，保证双方当事人在公开、可靠“信息”的基础上进行辩论、质证，从而保证当事人对诉讼程序的公平利用，实现开庭审理中双方对抗的平等性。“审前准备程序的主要矛头指向法庭的突然袭击，突然袭击不仅使对方当事人措手不及，而且使法官亦无从准备，而且双方诉讼能力有强弱差别，一方是具有丰富经验的律师，另一方是法律院校初出茅庐的新手，面对突然袭击，这种案件的审判结果，是辩护律师强者获胜，而正义却被淹没。”
其次，提高诉讼效益。为避免重复劳动、效率低下的弊端，许多法院推出了“一步到庭”、“直接开庭”的庭审方式。初衷无疑是好的，但实际效果并不理想。因为在直接开庭的情况下，对于许多复杂的案件，双方的争点都是通过法院审理案件的同时予以明确的。如果一方当事人提出新的证据，另一方当事人往往措手不及、准备不足，结果是必须休庭，再行准备，再行开庭。开庭成为证据和争点沟通的形成手段，形成“准备－－开庭；开庭－－准备……”重复进行的格局。这样，当事人增加了为进行诉讼活动所支付的费用，法院也徒增了审判成本。如果先进行审前程序，再予以开庭审理，则有利于节约以下诉讼成本：一是因充分的审前准备而迅速、简单的开庭，避免在庭审中无休止、任意地质询和辩论，庭审调查无法把握重点甚至失控，从而减少不必要的耗费。二是因审前准备而使那些未进入开庭审理的案件，国家因此而节约的那部分开庭审理的耗费。
再次，强化辩论功能。审前程序中，当事人必须提出自己的诉讼主张及证据并告知相对方，否则，即使在庭审中提出，法院也不予采信。这种时间保障及失权效果保障，使得当事人辩论权的行使由正式开庭审理阶段扩展到审理前的诉讼准备阶段，使当事人的辩论及其内容更具有实质意义。同时，审前程序也能保障在整个诉讼过程中公正地对待作为当事人的冲突主体，保证冲突主体有足够和充分地表达自己愿望、主张和请求的手段和行为空间。在审前程序中所形成的“辩论材料”既对当事人具有约束力，也为法院的开庭审理及判决构筑了前提和基础，从而提高了当事人的诉讼主体地位及参与诉讼的积极性。
最后，促进纠纷合意解决。诉讼系属之初，因信息和证据尚未充分公开，当事人对案件的认识往往比较片面，加上诉讼结果难以预料，因而双方对抗程度比较激烈。通过审前程序，当事人双方在法院的主持下，互相交换诉讼资料，围绕信息和证据进行充分讨论和协商，容易形成共识。事实上，在案件的争点及证据明确之后，裁判的可能结果已基本可以正确估计，诉讼的胜负大致可以预料，判决的脚步声已清晰可闻，因而当事人往往会斟酌实体利益与程序利益的大小轻重，权衡判决与和解的利弊得失，从而选择合意的方式解决纠纷。在我国民事审判实务中，调解被视为是富有特色的制度，但由于缺乏当事人之间收集交换信息、证据及整理明确争点的实质性审前程序，使得“强迫调解”、“久调不决”等不正常现象依然普遍存在。通过健全我国的审前程序，必将对法院调解制度的发展和完善带来根本性影响。
二、我国民事诉讼审前程序的检讨
根据《民事诉讼法》第113条至119条的规定，我国审前程序的主要内容有：（1）向当事人送达诉讼文书，如起诉状和答辩状副本；（2）成立审判组织并告知当事人诉讼权利义务；（3）审判法官认真审核诉讼材料；（4）审判法官调查收集必要的证据；（5）其他必要的准备，如追加当事人、移送案件等。立法旨意在于通过必要的审前准备，使审判人员了解案件的基本情况，掌握案件争点和必要的证据，及时解决庭审前发生的各种问题，保证庭审活动的顺利进行。但总体而言，我国的审前程序还不具有真正的实质的意义，主要存有以下缺陷：
第一，目的的一元性。我国审前程序的设计目的是审判法官全面、准确地查清案件事实，确定适用的法律。即以绝对真实的发现作为基本的制度设计理念，要求法官积极地介入庭前的证据调查活动，以当事人争议案件的事实是否基本清楚作为衡量开庭审判的主要标准。这种一元性的目的忽视了当事人的主动诉讼行为，如法官可以在无当事人参与的情况下对案件进行实质性审查，依职权调查证据，单独确定本案的审理对象等等，其权力的行使基本没有限制，容易对案件的认识先入为主，使庭审程序形式化。由于在时间、内容、方式上基本不受限制，审前程序混淆和模糊了与开庭审理两个不同诉讼阶段的目的和任务，使各自功能错位。
第二，主体的单一性。现代各国民事诉讼，均强调当事人的程序主体性和参与性，把主要由当事人来进行审前准备作为程序设计的基本思路，无论证据的收集、开示，还是争点的整理、确定，均主要由当事人完成。但我国审前程序却基本上是法院依法行使职权的活动，体现的是法院的审判职能。审前活动的内容、范围和方式完全由法官指挥、控制，并直接进行。作为争议主体的双方当事人仅起配合作用，成了“配角”。同时法官的庭前活动也是在相对封闭的情况下进行的，一般不向当事人公开，更谈不上双方当事人同时到场。这种审前程序的唯一性体现了浓厚的职权主义色彩，严重压抑当事人的程序主体地位。其弊端有二：一是使法官与当事人权利义务配置不当，严重偏离当事人。整个审前程序几乎都是法院的工作程序，当事人基本上不参与，不利于调动当事人的积极性和主动性，妨碍了当事人有限的权利义务的行使与履行。二是法官包揽全部审前准备工作，不仅负担过重，而且由于权力没有制约，极易滥用。法官在审前程序中介入得越深，职权越广，就越容易形成先入为主的思维定势，导致法官专断，更不利于查明案件事实。
第三，内容的虚设性。从表面上看，我国审前程序的内容相当广泛，审判人员既要全面调查收集证据，又要审查核实双方当事人提供的诉讼材料，直至案件事实得以全面查清。但揭开有关审前程序规定空洞的面纱，可以发现几无实质内容，主要表现为：（一）答辩缺乏针对性。法院将原告诉状送达给被告时，并不将原告起诉的证据同时送达被告，被告仅能就诉称的事实进行辩解，无法就证据事实展开答辩。（二）争点难以形成，诉讼无法框架。在审判实践中，被告在答辩期内基本不提交答辩状，使原告对被告的抗辩理由无法预知，无从准备。（三）法庭审理目标不确定。由于允许当事人在法庭辩论终结前随意变更诉讼请求，提交新的证据，法庭审理目标不确定，“漂流审”现象屡屡发生。
第四，效力的匮乏性。实质意义的审前程序均含有双重效力：一是失权效力；二是对庭审的拘束力。而我国民事诉讼法对此却无相关的规定。我国诉讼系自由顺序主义，当事人可以在一审言词辩论终结前的任何阶段提出新的主张和证据，甚至可以在二审、再审程序中提出，不受诉讼资料必须在审前阶段提出所限。在审前准备阶段，从被告方面而言，答辩被视为一种无任何约束的权利，被告可以选择在15天内答辩，也可以选择不答辩，被告不会因此受到任何不利的法律后果。由于审前程序的准备内容对当事人及法院均无实质的约束力，当事人可以在庭审中提出新的证据和诉讼请求，使得庭审程序又在继续发挥审前程序的功能；有的当事人为拖延诉讼，故意一点一滴地提出诉讼材料，甚至故意将一些关键性的诉讼资料放在二审中提出，使得一审程序难以发挥其事实审的功能，甚至成为二审的“审前准备”。而诉讼资料的随意提出又导致法院裁判的反复变更，严重危及法院裁判的稳定性和权威性。
由于没有从根本上厘清庭前程序在整个诉讼程序中的独立地位、追求的价值目标以及这些价值目标的构成要素，没有从整个诉讼机制的客观角度出发透析、设计审前程序，因而不可避免地造成了理论和实践上的混乱，故亟需加以完善。
三、我国民事诉讼审前程序的完善
制度上的缺陷以及传统模式的弊端，使得对民事诉讼审前程序的改革与完善具有必要性。结合我国国情和司法审判实际状况以及国外先进的立法经验，笔者认为应从以下几个方面作为基本切入点来完善我国的审前程序。
1、设置预审法官制度。专设预审法官来组织、指挥和监督当事人补充、更改诉讼请求，收集、提交和交换证据，整理争点等审前准备工作，使开庭法官从审前准备工作中脱离出来，不单方接触当事人，集中精力搞好开庭审理，排除预断，公正地居中裁判，提高庭审效率，促进审判公正。在现有条件下，可借鉴国外先进经验，加强立案庭的人员配备，扩充办案人员，由立案庭法官及书记员共同负责审前准备工作。审前主要工作是：对疑难复杂的案件，组织当事人整理固定争点、提交和交换证据等庭前准备工作后，移交业务庭办理；对简单清楚、无须准备就能集中审理的案件可直接提交业务庭，进入审理程序。这样，既能避免庭审法官先入为主，又能保证庭审精细、高效、顺畅地运行。
2、合理配置审前各方的权利义务。既要法官参与，又要弱化其在庭审中的作用，其非经当事人申请不得调查收集证据，也没有全面查清案件事实的义务。要赋予当事人诉讼主体地位，建立以当事人为主体、法官为主导的审前程序模式。这一模式基本上以当事人的诉讼活动为主要内容，以当事人作为推动诉讼进行的主要力量，其对审前程序的实质内容具有决定权，如主张什么事实并提供哪些证据支持或反驳；法官具有程序指挥权，主要组织、监督当事人双方进行诉讼活动，其对审前活动的日程、次数、决定采取诉讼保全、先予执行等临时性救济措施具有决定权。要防止矫枉过正，在避免法官先入为主的同时，也要避免当事人滥用审前程序，以达到拖延诉讼的目的。
3、建立强制被告答辩制度。仅要求原告提交起诉状给被告，使被告能充分了解原告的诉讼请求及策略，而不强制被告提交答辩状于原告，使原告无法掌握被告的主张及态度，这种做法违背了当事人诉讼权利平等原则，造成双方对抗失衡，某种程序上是放任当事人搞诉讼突袭，使司法公正的实现打上折扣。因此，应将被告人提交答辩状规定为一项诉讼义务，对于被告不将诉讼置于对应的措施。具体要求是：被告人必须在案件起诉、受理阶段提交包含对原告诉讼请求基本态度、诉讼理由、证据材料等内容的答辩状，以使原告在审前了解被告的与案件有关的信息材料。如果被告不依法答辩，则意味着其对原告诉讼请求、事实和理由的承认，从而在庭审中丧失攻防诉讼手段的权利。
4、建立证据开示制度。必须改变现行的证据随时提出的做法，明确规定在审前法定期限内，双方当事人必须交换各自所有的与本案有关的证据和信息。当事人收集的证据无正当理由未经审前交换的，不予质证和认定，即承担证据失效后果。法院依职权调查、收集的证据也必须在审前出示给双方当事人，并在庭审中质证之后方能作为裁判的依据。通过这种制度，确立失权效力规则，以便集中开庭审理案件，避免诉讼突袭，真正实现诉讼的“平等武装”，实现双方攻防平衡。
5、设置审前会议制度。为克服审前程序被当事人滥用而引起的诉讼拖延和审前费用过高的弊端，加强法官对审前程序的指导、监督和管理，确保审前程序顺利、充分地完成，针对我国当事人法律素质不高和不实行强制律师代理制度的现实状况，我们可借鉴美国的审前会议制度，以进一步完善争点和证据整理程序。具体做法是：由立案庭法官和书记员组织双方当事人参与审前会议，明确和固定诉讼争点，修改起诉状和答辩状，对诉讼请求进行自认，保全证据，确定出庭作证的证人及开庭审理的日期，试行调解等等审前准备工作。其特点是在法院主持下，各方当事人进行非庭审式的会谈，面对面进行主张、事实，证据及法律适用的交换，以归纳总结有关存在争议的部分和不存在争议的部分，明确案件的诉争焦点。审前会议原则上仅开一次，会议结束后应制作笔录，径行进入庭审程序。
（载《四川大学法律评论》2003年）
