论公立高校银行贷款的政策性特征
李文江
摘要：公立高校银行贷款是一种自发的制度，在2007年3月份召开的两会上也成为代表们热议的一个话题，大家呼吁政府尽快解决高校银行贷款问题。作者从公立高校和政策性银行同是公法人、公益性目标的一致性等分析出发，论证了公立高校政策性银行贷款的特征，对解决公立高校银行贷款存在问题具有理论意义和实际应用价值。
关键词：公立高校 公法人 开发性金融 软贷款
政策性银行为什么能够成为支持公立高校健康发展的主要力量，或者说公立高校政策性银行贷款的合法性、可行性，笔者试图加以论证。
一、政策性银行和公立高校同系公法人
（一） 对公法人的认识
所谓公法人，与私法人相对，是法人制度不断发展的产物。在古代罗马法中，法人的团体形态有三种：一种是成员显现型，指由一定数量成员（社员）构成的团体，如各种协会，其成员的地位和作用得到最大程度的显现。罗马法中有人的集合体（Universitas Personarum）的概念，它成为以后社团法人的起源。第二种是成员隐现型团体，它是物的集合体（Universitastrerum），如中世纪时的教会团体，其成员的地位和作用不甚明显,但财产却显示得很充分。它以后发展成为现代民法中的财团法人。第三种就是成员不现型团体，如古代罗马法中的国库（国家）和市府（地方自治团体），它们拥有独立的财产并可以独自享受权利，承担义务，既是公法主体，具有独立的公法上的法律人格，同时又是市民社会中具有独立人格的私法主体。他们的成员不能显现，和作为“人的集合体”与“物的集合体”的法人不同，它们以后发展成为公法人。
公法人的概念主要见于大陆法系国家，目的是为了区分国家与私法人的不同。这种不同乃在于公法人是由公法设立的；其存在的目的主要不是为了从事民事活动，享受民事权利、履行民事义务、承担民事责任，而是要为公共利益行使行政权力或提供服务，因而其所享有的权利也主要是公法所规定的行政权力。十九世纪中叶以后，公法人的概念迅速扩充，除国家以外，公法社团、公法财团、公共营造物等也被纳入公法人的概念之中，也就是本文下面所指的公法人中的特别法人。但公法人概念虽系继受民法概念而来，但在发展过程中，却因公法的独特性，而形成不同的概念。如民法上的法人，系指自然人以外，由法律所创设的，可以享有权利、承担义务的抽象组织体，因而只要具有权利能力，就是法人，很少有例外。但公法上却存在着完全权利能力、部分权利能力及不具权利能力的区分，而公法人只是其中具有完全权利能力的主体。也就是说，公法人不仅可以以自己的名义行使权利与义务，而且可以独立地承担责任，不仅可以对抗第三人，而且可以对抗设立它的国家或地方自治团体。
主张区分公法人与私法人者对如何进行区分并无统一标准，而是存在多种学说：
一是目的说。即以公共利益为目的而设立的法人为公法人，以私人利益为目的而设立的法人为私法人。
二是设立依据说。即依公法而设立的法人为公法人，依私法而设立的法人为私法人。
三是设立者说。即由国家或公共团体设立的法人为公法人，由私人设立的法人为私法人。
四是法律关系说。即对国家有特别利害关系并受国家特别保护的法人为公法人，反之则为私法人。
五是权力说。即凡行使或分担国家权力或政府职能的法人为公法人，反之则为私法人。
六是一般社会观念说。即依当时的社会观念认为是公法人者即为公法人，认为是私法人者则为私法人，并没有一个明确的标准。
笔者认为，上述学说都只从某一方面而不是完整地描述了区分的标准。笔者主张应采目的说与设立者说，即由国家或公共团体以公共利益为目的而设立的法人为公法人。
公私法人的划分是建立在公私法划分的基础上的，是西方学者把法律分为公私法的产物。前苏联和东欧国家由于摒弃公法与私法的划分故不承认公法人与私法人的区分。我国法学理论由于受前苏联理论的影响，在一个相当长的时期，将我国一切法律均视为公法 ，而否认有私法之存在。这一理论产生于、也适应了以前权力高度集中的行政经济体制的要求。而在社会主义市场经济条件下，特别是在加入世贸组织后，这种理论显然已经不能适应现实的需要。基于市场经济本身的性质，在当前强调公私法的区分，具有重大的理论意义和实践意义。有学者主张，区分公法与私法是建立市场经济法律制度的前提，力主应区分公法与私法 。笔者同意这一主张，并认为，在社会主义市场经济条件下，只要承认公法与私法的划分，便存在公法人和私法人划分的重要价值和意义。我国已有学者肯定这种划分的法律意义 。笔者认为，随着改革的进一步深入，将会出现更多的、旧的法人分类方法所不能包容的新型法人，如存款保险公司、公证机构等等，只能以公法人与私法人的分类方法来划分。
（二） 我国政策性银行属于公法人
我国民法对法人的分类并不能囊括政策性银行这类新出现的法人。我国现行《民法通则》将法人分为企业法人与机关、事业单位和社会团体法人两大类。笔者认为，这种分类并不能将我国的政策性银行这类新出现的法人包括进去。这是因为：
第一，政策性银行不是企业法人。企业法人是指以营利为目的的、独立从事商品生产经营活动的法人；其中以营利为目的、具有独立经济利益是其重要的法律特征 。 而政策性银行区别于其他商业性金融机构的主要特征便是不以营利为目的，专门贯彻、配合政府社会经济政策或意图，以追求社会整体效益为依归 ；它具有一定的独立经济利益，也要加强经济核算，争取保本微利，但它并不象商业性金融机构那样非常强调自己的独立经济利益。从另一个角度看，如果政策性银行为企业法人，那么它们就与商业银行毫无二致，其设立与运作也必须适用《商业银行法》的规定，而这显然是有违《商业银行法》的规定和国务院有关规定的 。因而，我国的政策性银行不是企业法人。有人认为，我国政策性银行是国有企业法人，并没有充足的理由 。《国家开发银行财务管理暂行办法》第3条提到，国家开发银行要办理工商登记。依笔者理解，这实际上是在把国家开发银行作为企业对待，因为在我国，只有企业才需要到工商行政管理机关办理工商登记。
第二，政策性银行不是机关法人。机关法人是指依照国家法律和行政命令组建的、以从事国家管理活动为主的各级国家机关。它们是代表国家从事管理活动的组织 。从不以营利为目的这一特征来看，政策性银行和机关法人是一样的；但机关法人另外具有的代表国家从事管理活动、依法享有、行使国家赋予的公权力的特征却是政策性银行所根本不具备的。虽然政策性银行充当政府发展经济、促进社会进步、进行宏观经济管理的工具，但政策性银行本身并不是政府的组成部门，不是国家机关。因此，政策性银行不是机关法人。
第三，政策性银行不是事业单位法人。事业单位法人是指从事非营利性的社会各项公益事业的各类法人，包括从事新闻、出版、广播、电视、电影、教育、文艺等事业的法人，是社会主义精神文明的重要内容。这些法人组织不以营利为目的，一般不参与商品生产和经营活动，虽然有时也能取得一定收益，但属于辅助性质。在不以营利为目的这一点上，政策性银行与事业单位法人是一致的；但如前所述，事业单位法人的活动仅限于文化、教育、卫生、体育、新闻、出版等方面的社会公益事业，虽与商品经济活动不能截然分开，但并不是主要的经济活动参与者。而政策性银行的业务活动则主要包括农业发展、基础设施、基础产业和支柱产业的支持、进出口贸易促进等我国经济建设与发展的重要领域，是为专门贯彻、配合政府的社会经济政策或意图而开展活动的，以促进社会经济健康、协调发展，追求社会整体效益为已任，是社会主义市场经济活动的重要参与者。可见，政策性银行不属于事业单位法人。有人认为，政策性银行是根据政府宏观决策和法规行事，注重实现政府的政策意图和社会效益，因而政策性银行应属于公益法人，而且独出心裁地称为“公益（事业）法人” ，意在指其为公益性的事业单位法人，不免有些牵强附会，令人费解。
政策性银行应是公法人。既然我国法律体系在传统上属于大陆法，而我国现行民法对法人的分类又不能涵盖政策性银行这类新型法人，笔者认为，不妨从公法人与私法人划分的角度来分析一下政策性银行的法律性质。笔者认为，政策性银行应属于公法人，其理由如下：
第一，政策性银行的目的和宗旨是服务于公共利益的。政策性银行不以营利为目的，而应追求社会整体效益，服务于公共目的。之所以如此，是因为政策性金融业务与逐利的经营性业务常常是矛盾的，也就是说，政策性业务是非营利的或低盈利的。比如，一国落后地区的开发，对该国经济平衡发展、社会安定与进步有很大意义。然而，在经济现代化过程中，若以营利为指向，则相对缺乏的资金不仅不会流向落后地区，而且会出现从落后地区漏出，流向资金盈利率较高的经济发达地区。在此情况下，对商业性金融机构而言，追逐营利的理性行为与宏观经济发展目标是相悖的。这样，只有由政府创设的政策性银行，不以营利为目的，而是服从宏观经济社会发展目标的要求，才能向落后地区输送资金，对于由此而产生的亏损，由政府给予补贴，或担保其债务。但这并非意味着政策性银行忽视经营活动的收益，就必然发生亏损。
第二，政策性银行由国家设立或控制。与商业性金融机构不同，政策性银行绝大多数是由政府直接出全资或部分出资创立，如日本“二行九库”、韩国的政策性银行、美国进出口银行、我国三家政策性银行均是由国家出全资创立的；或是由国家作保证而设立。而不论政策性银行如何设立，它们都是以国家作为后盾，其组织与活动由国家控制和掌握，并与国家、政府保持极其密切的联系，服从和服务于国家社会经济发展的整体利益的需要，并为贯彻、配合政府社会经济政策和意图服务。
第三，一些同属于大陆法系传统的国家，如日本、法国，其政策性银行立法中均规定政策性银行为公法人。有学者认为，政策性银行属于公益（事业）法人；事实上，公益法人属于社团法人之一种，而社团法人又属于私法人之一种，因而，这些学者实际上是主张政策性银行属于私法人的一种。笔者认为，这是缺乏充分根据的，因而也是不能成立的。只要承认公私法划分在中国的有效性，政策性银行是公法人这一命题便告成立。
政策性银行公法人的法律地位一经确立，就具备了财政性金融的职能，也就从理论上成为支持公立高校的主要力量。
（三） 公立高校也属于公法人
公立高校在依法自主管理学校内部事务时，具有第三种法律地位，即公法人中的特别法人。这一观点虽然还没有在我国的立法中得到明确肯定，但已在学术界引起相当强烈的反响并得到初步的共识。高校作为公法人中的特别法人包含两层含义：首先，高校是公法人，而非私法人；其次，高校与国家或国家机关等一般公法人不同，而是公法人中的特别法人。
公立高校作为公法人，其意义在于首先它是行政主体，是依公法所设立，享有公法所规定的行政权力、履行行政义务、承担行政责任的主体，其存在目的也首先不是为了从事民事活动或营利、而是为公共利益的目的、为公众提供服务，在行政法上具有完全权利能力与责任能力、能以自己名义行使权利、履行义务、承担责任，而且不仅可以对抗第三人，还可以对抗设立它的国家或教育部，也就是说可以对它们提起诉讼。
高校作为公法人中的一类特别法人，与国家或国家机关等公法人也不完全相同。在西方国家，作为行政主体的公法人，首先包括具有浓厚行政色彩的国家及地方自治团体，其次还包括具有一定独立性、脱离一般行政职能的专门行政机构。这类机构在英国被称为公法人（Public corporation），包括工商企业公法人，行政事务公法人，实施管制的公法人，咨询及和解性质公法人四类。在法国被称为公务法人（les etablissemnts publics），包括行政公务法人，地域公务法人，科学文化和职业公务法人，工商业公务法人四类。在德国，它们是传来意义的行政承担者，是公法法人，包括公法团体、公法机构和公法财团。在日本，它们属于其他行政主体，主要包括营造物法人和公共组合。本文为了行文的方便，将其统称为公法人中的特别法人。
这些法人虽然名称各异，但具有一些共同的特点：首先，它们是法人，具有一切法人所共同具有的法律地位。如拥有自己独立的财产，与设立该法人的国家或地方政府的财产分离，具有独立的预算，在业务活动中所得到的赢余可以自己储备，而不是上交给设立它的国家或地方政府，因而具有财政上的独立性。又如它可以以自己的名义接受捐赠，签订合同，起诉和应诉等。其次，它们是依行政法设立的法人，其设立、废除、变更和内部组织规则由行政法规规定，不受公司法的拘束。其享有的权利和负担的义务、责任主要是行政法上的，由行政法规规定。第三，它们属于公法人，具有公法人的某些特征，除上述方面外，它们还可以享有公法人的某些特权，如公用征收，财产不能扣押和强制执行，可以签订行政合同，制定规章的行为是行政行为，工作人员可以属于公职人员等。不过它们之间在享有特权的范围和程度上是有差别的。最后也是最重要的是，这些公法人中的特别法人，具有独立的人格，与国家或地方政府保持一定的独立性，独立负担实施公务所产生的权利、义务和责任，并且较少行政机关的官僚风气和繁琐程序，体现出相当的自主、自治特色。高等学校就是这些特别法人中的一类，不同于国家等其他公法人。
二、政策性银行和公立高校具有公益目标的一致性
（一） 政策性银行的公益性目标产生的依据和功能
甘肃省水利建设基金筹集和使用管理实施办法
甘肃省人民政府办公厅
甘肃省人民政府办公厅关于印发甘肃省水利建设基金筹集和使用管理实施办法的通知
甘政办发[2011]106号
各市、自治州人民政府，省政府有关部门：
《甘肃省水利建设基金筹集和使用管理实施办法》已经省政府同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。
甘肃省人民政府办公厅
二○一一年四月二十一日
甘肃省水利建设基金筹集和使用管理实施办法
第一条 为加快我省水利建设，多渠道筹集水利建设资金，提高防洪减灾和水资源配置能力，缓解水资源供需矛盾，确保重点水利工程建设的顺利实施，维护人民生命和财产安全，促进经济社会可持续发展，根据财政部、国家发展改革委、水利部印发的《水利建设基金筹集和使用管理办法》精神，结合我省实际，制定本实施办法。
第二条 水利建设基金是用于水利建设的专项资金，由省级水利建设基金和市州级、县市区级水利建设基金组成。省级水利建设基金主要用于关系全省经济社会发展全局的重点水利工程建设。市州级、县市区级水利建设基金主要用于本区域水利工程建设。
第三条 按照现行财政体制从收取的政府性基金和行政事业性收费收入中提取3%，划入同级水利建设基金。应提取水利建设基金的地方政府性基金和行政事业性收费项目包括：车辆通行费、城市基础设施配套费、征地管理费，以及省人民政府确定的政府性基金和行政事业性收费项目。
第四条 经财政部批准，向企事业单位和个体经营者征收水利建设基金。企事业单位和个体经营者缴纳的水利建设基金，由地方税务机关代征。具体办法另行制定。
第五条 从中央对我省成品油价格和税费改革转移支付资金中提取2%，划入省级水利建设基金。
第六条 我省有重点防洪任务的兰州市、崆峒区、麦积区、武都区、临夏市，每年须从征收的城市维护建设税中划出不少于15%的资金，用于城市防洪工程建设。其他由省人民政府确定的有重点防洪任务和水资源严重短缺的城市，可比照办理。
第七条 从政府性基金和行政事业性收费中提取的省级水利建设基金，由省财政厅在编制年度预算时，直接划入省级水利建设基金预算。市州、县市区级水利建设基金由同级财政部门负责划转。
第八条 城市维护建设税中提取的水利建设基金，由本级财政部门按月按比例提取并划入同级水利建设基金。
第九条 从中央对我省成品油价格和税费改革转移支付资金中提取的2%部分，由省财政根据中央下拨资金进度及时提取并划入省级水利建设基金。
第十条 向企事业单位和个体经营者征收水利建设基金，必须使用省财政厅统一印制的专用票据，代征机关要及时缴入同级国库。
第十一条 水利建设基金专项用于：江河主要支流、湖泊、中小河流治理；病险水库除险加固；城市防洪设施建设；水资源配置工程建设；重点水土流失防治工程建设；农村饮水和灌区节水改造工程建设；水利工程维修养护和更新改造；防汛应急度汛；其他经同级人民政府批准的水利工程项目。
第十二条 市州、县市区申请下年度省级水利建设基金时，必须按照水利建设规划，认真组织水利工程建设项目的筛选工作，由同级水行政主管部门会同财政部门提出年度项目建设计划、资金筹措方案和水利工程设计概(预)算等，以正式文件于本年度12月底以前联合报省水利厅、省财政厅。
第十三条 市州、县市区申请省级水利建设基金补助项目上报后，由省水利厅、省财政厅组织项目评审论证，确定补助资金额度并批复项目计划。对建设项目方案可行、工程设计概算合理、本级配套资金落实的项目可优先安排。
第十四条 市州、县市区要按照项目批复计划，组织项目实施，及时下拨项目资金，严格资金管理，专款专用。对项目建设不落实、资金安排不到位的地区，以后年度不再安排或减少安排省级水利建设基金。
第十五条 各级财政、水行政主管部门要加强对水利工程建设的监督检查。使用水利建设基金的项目竣工后，应按水利建设和相关水利工程管理办法进行审查、验收。省级水利建设基金补助的项目应有省级有关部门参与审查、验收。
第十六条 水利建设基金收支纳入政府性基金预算，实行专户管理、专款专用，年终结余结转下年度安排使用。
各级水行政主管部门根据水利建设规划，编制年度水利建设基金支出预算，经同级财政部门审核后，纳入政府性基金预算。财政部门根据批准的水利建设基金预算和基金实际征收入库情况拨付资金。其中，水利建设基金用于固定资产投资项目的，要纳入固定资产投资计划。
各级水行政主管部门要根据年度水利建设基金预算执行情况，编制水利建设基金决算，报同级财政部门审核。
各级财政部门应开设专户，专账核算水利建设基金。
第十七条 对不按规定期限足额上缴水利建设基金的企事业单位和个体经营者，代征机关可申请人民法院强制执行。
第十八条 任何部门和单位不得多征、减征、缓征、停征，或者侵占、截留、挪用水利建设基金。各级财政、发展改革、审计部门要加强对水利建设基金筹集、拨付和使用情况的监督检查。违反规定的要严肃处理。
第十九条 各市州、县市区人民政府可参照本实施办法，制定具体实施细则，报省财政厅、省发展改革委、省水利厅备案。
第二十条 本办法自2011年1月1日起施行。
