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甘肃省农业技术推广条例(1997年修正)

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甘肃省农业技术推广条例(1997年修正)

甘肃省人大常委会


甘肃省农业技术推广条例(第二次修正)
甘肃省人大常委会


(1991年7月3日甘肃省第七届人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过 根据1995年9月23日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第十七次会议《关于修改〈甘肃省农业技术推广条例〉的决定》第一次修正根据1997年7月30日甘肃省第八届人民代表
大会常务委员会第二十八次会议《关于修改〈甘肃省农业技术推广条例〉的决定》第二次修正)

第一章 总 则
第一条 为加强农业技术推广工作,依靠科学技术,推进农业现代化,根据国家有关规定,结合本省实际,制定本条例。
第二条 本条例所称农业技术,是指应用于种植业、林业、畜牧业、渔业的科研成果和实用技术,包括良种繁育、施用肥料、病虫害防治、栽培和养殖技术,农副产品加工、保鲜、贮运技术,农业机械技术和农业航空技术,农田水利、土壤改良与水土保持技术,农村供水、农村能源利
用和农业环境保护技术,农业气象技术以及农业经营管理技术等。
本条例所称农业技术推广,是指通过试验、示范、培训、指导以及咨询服务等,把农业技术普及应用于农业生产产前、产中、产后全过程的活动。
第三条 农业技术推广应当坚持面向农村、服务农业的方向,遵循下列原则:
(一)有利于农业的发展;
(二)尊重农业劳动者的意愿;
(三)因地制宜,经过试验、示范;
(四)国家、农村集体经济组织扶持;
(五)实行科研单位、有关学校、推广机构与群众性科技组织、科技人员、农业劳动者相结合;
(六)讲求农业生产的经济效益、社会效益和生态效益。
第四条 引导、组织农民采用科技成果和实用技术,鼓励和支持农民参与农业技术推广活动。
第五条 凡本省境内从事和涉及农业技术推广工作的所有单位和个人,都必须遵守本条例。

第二章 体 系
第六条 本省设置省、市、州(地区)、县(市、区)、乡(镇)四级农业技术推广机构。村、社可以设农业技术推广服务组织或农民技术员。
第七条 乡(镇)以上农业技术推广机构为国家事业单位。积极发展多种所有制性质的农业技术开发、经营、推广、服务机构,扶持以农民技术员和科技人员为骨干的各种群众性农业技术推广服务组织,鼓励和支持供销合作社、其他企业事业单位、社会团体以及社会各界的科技人员,
到农村开展农业技术推广服务活动。
第八条 省、市、州(地区)农业技术推广机构行使下列职责:
(一)协同有关部门编制农业技术推广的长远规划和年度计划;
(二)负责重大项目的示范推广和重要技术的引进;
(三)总结交流农业技术推广工作经验;
(四)搜集、整理、传递农业科学技术情报和信息;
(五)参与农业实用技术的审定和技术标准的制定;
(六)指导下级农业技术推广服务机构的业务工作;
(七)组织本系统农业技术推广人员的专业培训和学术、技术交流;
(八)管理本系统的经营服务工作。
第九条 县(市、区)农业技术推广机构行使下列职责:
(一)制定农业技术推广工作计划;
(二)引进新技术、新品种、新设备,进行试验、示范、推广;
(三)选择不同类型地区建立示范点,培养科技示范典型;
(四)总结推广本地群众的增产经验;
(五)开展专业调查、规划设计、化验诊断、检测预报、评估咨询;
(六)培训农民技术员和科技示范户;
(七)指导乡、村农业技术推广机构、组织和农民技术员的技术推广活动;
(八)开展农业技术推广经营服务。
第十条 乡(镇)农业技术推广机构的职责:
(一)参与制订农业技术推广计划并组织实施;
(二)对农民技术员和科技示范户进行实用技术培训;
(三)向农民提供农业技术、信息服务;
(四)根据农业技术推广计划进行试验、示范;
(五)指导群众性科技组织和农民技术人员的农业技术推广活动。
第十一条 村办、联户办、户办农业技术推广组织、农民技术员、科技示范户,应宣传农业技术知识,传播实用技术,为农民的生产经营提供服务。
第十二条 农业院校、科研单位、科技协会及其他与农业技术推广有关的单位,应当积极参加农业技术推广工作。
第十三条 国营农、牧、林、渔场按管理体制设立的农业技术推广机构,负责本系统的技术推广工作,并与当地农业技术推广部门联系协作,做好对群众的技术示范。
第十四条 各级农业技术推广机构和其他单位从事农业技术推广的人员,应具有中等专业以上的学历或经过专业培训考核取得技术员以上专业技术职称。乡(镇)农业技术推广机构中的聘用人员和村农业技术推广服务组织中从事农业技术推广的人员,应取得农民技术员以上职称。
第十五条 农业技术推广人员有下列权利:
(一)依法从事农业技术推广工作;
(二)科技成果权不受侵犯;
(三)进行技术有偿转让,有偿服务,取得合法收入;
(四)享有国家、地方规定的相应待遇;
(五)抵制违法及违背技术规程的干预。
第十六条 农业技术推广人员有下列义务:
(一)承担和执行农业技术推广任务;
(二)进行操作示范,传授农业技术;
(三)普及科技知识,开展技术咨询、信息服务;
(四)了解情况,总结经验,提出建议,发展和完善农业生产技术;
(五)宣传、执行国家有关法律、法规和科技政策;
(六)维护国家、单位和他人的技术经济权益。

第三章 管 理
第十七条 各级人民政府应加强对农业技术推广工作的领导,制定政策和措施,协调各方面关系,解决存在的问题,为推广工作提供必要条件。
第十八条 各级农业行政部门管理同级农业技术推广机构及其推广工作,负责制定本部门农业技术推广的规划和计划;指导监督农业技术推广体系的建设和推广服务活动;管理农业技术推广经费;组织重点推广项目的实施。
各级农业综合管理部门负责农业技术推广规划和计划的审定工作,协调农业各部门的农业技术推广工作。
第十九条 各级科技行政部门对农业技术推广活动进行指导,发布实用农业科技成果,负责农业技术推广成果奖励,会同农业行政部门组织协调重大科技成果的推广应用。
第二十条 县以上农业技术推广机构接受同级农业行政部门的领导和上级农业技术推广机构的业务指导。
乡(镇)农业技术推广机构的管理实行条块结合,双重领导的体制。其工作计划、推广项目等由县农业行政部门统一管理。乡(镇)人民政府负责农业技术推广的协调和监督,保障农业技术推广工作的实施。
第二十一条 各级农业技术推广机构的人员构成,应以专业技术人员为主体,其比例应不少于百分之七十。
保持农业技术推广队伍的稳定,发挥农业技术推广人员的业务技术专长,不得随意抽调农业技术推广人员从事其他工作。

第二十二条 乡(镇)农业技术推广机构可以根据其服务范围和工作量的需要,聘用技术员。
第二十三条 农业技术推广机构应建立健全以技术岗位责任制为主的各项规章制度,对在农业技术推广岗位工作的人员应定期考察考核,分别评聘专业技术职务或农民技术人员职称。
在职的各类农业技术推广人员的专业技术职务评聘,应注重推广工作实绩,对长期在基层工作的人员,应在职称评定条件和技术职务聘用限额方面适当照顾。
农业技术人员,经职称管理部门评定职称后,由县人民政府发给证书。聘用的农民技术人员的工资、生活待遇,按聘用合同执行。
第二十四条 农业技术推广机构可以结合业务工作开展服务性经营活动,兴办技术经济实体。农业技术推广机构及其技术经济实体,在国家有关规定的范围内可以经营用于农业技术推广的化肥、农药、种子、苗木、薄膜、小型农机具等,允许多渠道进货。
农村基层技术推广人员可以通过科技承包,领办或创办技术经济实体,业余兼职等途径,获得合法收入。
第二十五条 鼓励和支持机关、团体、企事业单位和大专院校的科技人员按照规定程序,采取辞职、退职、调离、停薪留职、业余兼职等方式,到农村进行科技承包、技术开发和技术服务。
第二十六条 农业技术推广机构应有必要的工作生活设施,试验培训场所和推广服务手段。其财产任何单位和个人不得侵占。
第二十七条 各级计划、财政、商业、供销、物资、工商行政管理、银行、税务、保险等部门应对农业技术推广需要的资金、配套物资和农业技术推广机构及其经济实体的服务性经营活动,予以优惠和扶持。
第二十八条 省人民政府应制定和完善各项优惠政策,扶持和发展少数民族地区,高寒阴湿地区和革命老区的农业技术推广工作。

第四章 程序与方法
第二十九条 在农业生产中推广应用的农业技术应在当地有先进性、适应性和经济合理性,按照选择项目、制定计划、试验示范、培训推广、总结验收的程序进行。
技术推广应注重多学科结合、技术组装配套与综合运用,制定相应的技术规程或标准。
第三十条 农业新技术及动植物品种、肥料、饲料、生物和化学制品、机械产品等物化技术,必须经省级有关部门或其授权单位审定,方可推广应用。
第三十一条 国家农业技术推广机构向农业劳动者推广农业技术,实行无偿服务。
农业技术推广机构、农业科研单位、有关学校以及科技人员,以技术转让、技术服务和技术承包等形式提供农业技术的,可以实行有偿服务,其合法收入受法律保护。当事人应当订立合同,约定各自的权利和义务。
第三十二条 各级人民政府应建立农村技术市场,健全管理制度,创造条件,疏通农业技术转移渠道,促进农村多层次技术贸易活动的发展。
农村技术开发、技术转让、技术咨询、技术服务等活动应按《中华人民共和国技术合同法》和国家有关规定执行。
鼓励农业技术推广机构、农村集体经济组织和个人购买农业技术。
第三十三条 推广农业技术必须坚持自愿的原则,任何组织和个人不得强制农业劳动者和农业生产经营单位应用农业技术。但为防治危险性、暴发性、流行性病虫害而采取的强制措施除外。

第五章 经 费
第三十四条 县级以上各级农业技术推广机构的事业费列入同级财政预算。乡(镇)农业技术推广机构的事业费列入乡级或县级财政预算。各级人民政府在财政预算内应当保障用于农业技术推广的资金,并应当随着财政收入的增长不断增加。
第三十五条 省、市、州(地区)、县(市、区)设立农业技术推广基金,用于重点农业技术推广项目、技术培训和奖励。
资金来源:
(一)国家和地方财政拨款;
(二)省、市、州(地区)、县(市、区)农业发展基金和育林基金的比例提成;
(三)农产品的技术改进费;
(四)地区性农业开发资金的技术推广部分;
(五)国家、地方用于农业技术推广的专项经费。
省、市、州(地区)、县(市、区)人民政府成立农业技术推广基金管理委员会,负责基金的筹集、管理和使用。
农业技术推广专项资金应保证落实,及时到位,专款专用,任何单位和个人不得截留和挪用。
第三十六条 全民所有制农业技术推广机构开展有偿服务,兴办经济实体的收入,应提取自留部分50%以上用于本单位发展推广事业。
第三十七条 各级农业行政部门和农业技术推广机构应采取多种形式,吸收社会闲散资金,引导农村集体经济组织和农民增加对农业科学技术应用的投入。
第三十八条 各级农业技术推广机构的基本建设项目列入各级计划部门的基本建设计划。
各类农业基地和区域性农业开发建设项目应包括农业技术推广方面的建设。

第六章 奖 励
第三十九条 省、市、州(地区)、县(市、区)设立农业技术推广奖。
有下列成绩之一的单位和个人,经农业行政部门申报,农业综合部门会同科技行政部门评定,由各级人民政府予以奖励:

(一)在农业科技推广工作中引用先进实用技术快,推广面积广,实际效益高的;
(二)在农业科技推广工作的协调管理上,积极改进创新,对推广工作的开展起重要保证和推动作用的;
(三)科研成果推广比例大,培养推广人才多,成绩突出的;
(四)在生产上接受先进实用技术快,应用效果好,示范带动群众作用显著的;
(五)在组织领导、推广服务体系建设和资金、物资等方面积极支持推广工作,为科技兴农作出重要贡献的。
第四十条 农业科技推广成果符合条件的也可申报科学技术进步奖、丰收奖、星火奖等项奖励。
第四十一条 对在县以下农区从事农业技术推广工作连续二十年以上,在高寒阴湿、少数民族地区从事农业技术推广工作连续十五年以上的农业科技人员,由省人民政府颁发荣誉证书和证章。

第七章 附 则
第四十二条 本条例所称“农业行政部门”是指农业、林业、畜牧、渔业、水利、农机等与农业技术推广有关的各行政主管部门。“农业综合管理部门”是指各级农业委员会(农业办公室)。
第四十三条 本条例实施中的具体应用问题由省农业委员会负责解释。
第四十四条 本条例自公布之日起施行。

附:甘肃省人民代表大会常务委员会关于修改《甘肃省农业技术推广条例》的决定

(1997年7月30日甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议通过)

决定
甘肃省第八届人民代表大会常务委员会第二十八次会议审议了省人民政府关于《甘肃省农业技术推广条例修正案(草案)》的议案。会议根据《中华人民共和国行政处罚法》的规定,决定对《甘肃省农业技术推广条例》作如下修改:
一、第六章奖励与惩罚修改为:第六章奖励。
二、删去第四十二条、第四十三条、第四十四条。
三、原第四十五条、第四十六条、第四十七条分别改为第四十二条、第四十三条、第四十四条。
本决定自公布之日起施行。
《甘肃省农业技术推广条例》根据本决定作相应的修正,重新公布。



1997年7月30日
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阜阳市食用劣质奶粉受害婴儿救助办法

安徽省阜阳市人民政府


关于印发《阜阳市食用劣质奶粉受害婴儿救助办法》的通知

阜政发〔2004〕27号


关于印发《阜阳市食用劣质奶粉受害婴儿救助办法》的通知

各县(市、区)、乡(镇)人民政府,市政府各部门、各直属机构:
现将《阜阳市食用劣质奶粉受害婴儿救助办法》印发给你们,请认真遵照执行。



二○○四年四月二十五日

阜阳市食用劣质奶粉受害婴儿救助办法

第一条 为切实维护食用劣质奶粉受害婴儿的合法权益,做好对受害婴儿的救助工作,依据《中华人民共和国消费者权益保护法》、《中华人民共和国产品质量法》等法律法规,结合我市实际,制定本办法。
第二条 对本市行政辖区内因食用劣质奶粉导致营养不良综合征或因并发症死亡的受害婴儿及其家庭进行救助。
第三条 保护消费者的合法权益是全社会的共同责任。
县级以上人民政府负责本行政区域内受害婴儿的救助工作。乡、镇人民政府和街道办事处协助做好对受害婴儿的救助工作。
工商、卫生、质监、药监、财政、民政、公安、司法等部门,按照各自职责范围,积极配合做好对受害婴儿的救助工作。
第四条 救助资金的来源为县级以上人民政府财政拨款、社会捐助资金、对违法销售者和生产者的罚款及没收违法所得、没收非法财物变现的资金。
第五条 对市内因食用劣质奶粉已死亡的受害婴儿,由户籍所在地县级人民政府向受害婴儿家庭一次性发放1万元慰问金,并支付其住院治疗期间的医疗费用。
对具有本市户籍且在本市医院治疗的受害婴儿,由其户籍所在地县级人民政府支付其住院治疗期间的医疗费用。
第六条 对受害婴儿实施救助应当符合下列条件:
(一)受害婴儿家庭在本市购买劣质奶粉的有关证明材料;
(二)法定检验机构出具的受害婴儿食用劣质奶粉质量检验报告单;
(三)县级以上医疗机构的住院病历以及医药费、治疗费凭证;
(四)阜阳市食用劣质奶粉所致营养不良综合征治疗专家组出具的鉴定结论。
第七条 对符合本办法第六条规定的受害婴儿的救助,受害婴儿法定代理人可以向户籍所在地民政部门提出书面申请,民政部门会同卫生行政部门审查后,报经同级人民政府批准实施。
发放给已死亡受害婴儿家庭的慰问金,由民政部门直接送给受害婴儿近亲属。
受害婴儿住院治疗期间的医疗费用,经同级人民政府批准后,由财政部门及时拨付治疗医院。
第八条 因销售劣质奶粉造成食用者人身、财产损害的,销售者应当承担赔偿责任。
销售者不能说明劣质奶粉生产者,也不能说明劣质奶粉供货者的,销售者应当承担赔偿责任。
第九条 受害婴儿法定代理人可以直接向销售者索赔,也可以依法向人民法院起诉。
受害婴儿法定代理人通过司法途径对劣质奶粉销售者、生产者进行索赔的,各级司法行政部门应当指派律师积极提供法律援助。
第十条 对劣质奶粉案件的查处实行综合执法,各级公安、工商、卫生、质监等部门应当积极为受害婴儿维权收集证据提供帮助。
第十一条 县级以上医疗机构应当积极做好食用劣质奶粉受害婴儿的救治工作,并及时向当地卫生行政部门报告救治情况。
对受害婴儿拒绝救治的,依法追究该医疗机构主要负责人和直接责任人的行政责任。
第十二条 不按本办法规定对受害婴儿实施救助的,依法追究有关责任人员的行政责任;构成犯罪的,依法追究其刑事责任。
第十三条 本办法由市政府法制办公室负责解释。
第十四条 本办法自发布之日起执行。


                公司内部制度效力研究

              张羽君 北京大学法学院 博士

  内容提要: 公司在现代社会生活中担当极为重要的角色,公司内部制度也成为现代社会规范体系中愈益重要的一脉,并深嵌于法治的框架之下,同国家法形成各自独立而又上下联动的纵向一体化关系,突破了传统法社会学提出的民间社会规范与国家法的二元结构论。公司内部制度的正当性和合法性源于国家法治尊重财产权利和契约自由的原则,认可其作为社会正式规则系统中的合法部分在自身范围内有效,公共利益原则又使得现代公司内部制度受到国家法的调处,从而平衡公司各利益相关者的权益。符合法定条件的公司内部制度可以具有司法效力而为法院所采信,同时它本身又如同国家法一样应当具备规范的效力层次体系。


一、问题的提出

在现代社会的正式规则中,国家法律虽然密如蛛网,但仍然留下了大量的规则空白地带,将这些规则制定权交由社会组织来行使,不仅是可能的,也是有效的。[1]公司就是这些私性规则的重要制定主体。如今世界各国都承认公司拥有制定内部规章制度的权利,通过行使私性的“立法权”,制定效力及于内部人员和事务的体系化和规模化的制度规范,从而厘定内部秩序,提升管理水准,增进运营效能。同时,现代公司的内部制度已经深深地嵌入国家的法治框架之中。法治化的市场经济,一方面充分尊重企业法人的独立人格,着力培育市场主体的自治精神,公司因而享有广泛的自主规则制定权;另一方面也对公司内部制度的法治化提出基本要求,公司创设规则不得有悖于国家法律、法规、规章甚至政策的规定,不得逃避公司的法定社会责任。因此,公司内部制度在很大程度上是对国家法的细化和延展,对法律空白的填补,推动着法律特别是商法的演进。

本文所称公司内部制度,是指公司根据自身的实际情况和所处的行业特点,在国家法律、法规和规章的指引下,以规范化制度文本的形式确认和调整公司内部关系,在公司内部予以适用的各种规范性文件的总和。关于这一概念,需要澄清两个误解:一是,同公司治理制度和公司管理制度相混淆。公司内部制度应当包括治理制度和管理制度两类性质、目标不同的制度规范。公司治理制度解决的是公司治理结构,特别是利益制衡机制的组织制度问题,即主要针对股东会、董事会、监事会和经理之间的法人治理结构的制度化安排。[2]公司管理制度则是基于公司治理框架下的关于经营管理活动的正式规则,(注:这一区分在过去是不存在的,企业管理的四大职能中就已包括了公司治理的组织职能。但随着企业规模化和复杂化的发展,组织职能愈益重要,有什么样的组织制度,就有什么样的管理制度,公司治理和管理的性质和目标出现明显分化,前者关注组织制度,后者关注企业运营,前者是为确保企业运营处于正确的轨道上而做出的组织设计,并成为企业管理的前提和保证。因此在现代公司实践中,治理制度已经从管理制度中分离出来而成为一个重要的独立部分。)两者共同构成完整的公司内部制度。二是,同公司内部控制制度相混淆,两者的区别在于:内部控制制度旨在保证财务的可靠性、经营管理的效果效率和对现行法的遵循,从而实现制度化的监督和纠偏机制,它是公司内部审计的直接依据;[3]而公司内部制度,其精神品格不仅在于“控制”,还应体现“激励”的因素,因而较之于内控制度而言,它更具有包容性和开放性。

研究公司内部制度的效力问题具有十分重要的现实意义。一方面,这不仅是因为公司在现代社会生活中担当着极为重要的角色,公司内部制度成为现代社会规范体系中愈益重要的一脉,更在于它真实地关乎企业和员工的切身利益,关乎市场和整个社会经济生活的健康状况,而且作为一国法律制度的延伸,它也广泛和深刻地影响着一国法治的状况。研究和确定这些去国家化了的私性规则的效力渊源、司法效力和效力结构,对于社会秩序的形成和纠纷的解决具有实在意义。另一方面,现代公司的内部制度是与国家法律制度相互衔接的规则系统,两者形成各自独立而又上下联动的纵向一体化关系。与传统“民间法”对国家法的疏离不同,公司内部制度作为民间社会的商事规则,在法的实施和推进法治建设方面具有重要价值,不失为埃利希“活法”研究在现代商业城市和法治社会中的新展现。

二、效力渊源——与现代法治的对接

在现代法治国家中,在国家的法律制度之外,公司员工为什么还有遵守公司内部规则,并在违反规则时接受处罚的义务? 公司为什么拥有制定规则来约束与它具有平等法律地位的个人,并给予处罚的权力? 这就需要回答公司内部制度的效力渊源来自何处的问题。

公司内部制度的效力最初也最自然地源于其必要性,内部制度建设是公司运营的基础条件之一。公司是人类社会各种组织形态中的一种,而组织与制度是相互依存、相互影响的现象,制度根植于其规制的组织之中,而组织在某种意义上则是制度的产物。诸多学者对于组织和制度的这种内在联系做过经典论述。古典制度经济学代表人物康芒斯在阐释何为制度时,就将组织本身视为一种制度。他认为,在具体的意义上,制度是组织和组织的运作规则,组织为自身制定一系列“业务规则”,规定一定的行为标准,保证组织运转不停。[4]事实证明,世界贸易组织(WTO)实质上就是由一系列法律制度构成的实体,没有相关法律制度就没有 WTO 的存在。社会学家韦伯更有针对性地提出,大型企业组织的专业化管理要求将个性化、非正式结构的运作模式让位给制度化管理,采行以科层制为基础的由理性规则预设了的权利结构,利用纯粹的组织和制度的技术性优势,来保障现代管理所要求的最大限度的快速、准确、严格和持续性。[5]制度对公司的重要性,从最为现实的管理角度而言,正像科学管理之父泰勒所言:“过去,人是第一位的;未来,制度是第一位的。”[6]法国组织制度学派(the institutionalist the-ory)认为,组织本身可以视为一种制度状态,它需要在以特定的理念或观念为核心的基础上形成一整套制度体系,使组织合法存在、理性运行。组织和制度是无法分割的,任何一种组织都会有其制度存在,只不过制度的表现形态不一。国家是最重要的组织,但国家之外还存在着许多其他组织,公司就是其中的一种,它们享有自治性和独立性。[7]制定规则是公司自治性和独立性的题中应有之义。换言之,公司就是一种理所应当创制内部规则的组织,是私性团体通过为自己提供“法律规则”而延续自身的自然倾向的结果。

然而,在现代国家和社会治理环境下,仅仅从制度存在的必要性和实用性角度来解释公司内部制度的效力渊源是过于浅表而缺少说服力的,它无法回答公司内部制度安排与公司外部制度环境的复杂关系,也难以理清公司置身其中的社会大背景中各规则系统之间的联系和矛盾。组织制度学派们将公司内部制度的效力归结于“自然”的观点,实际是降低了公司的复杂性,忽视了它的社会角色,某种程度而言,是将公司的绝对权力合法化,而无视公司在内部和外部都存在着的利益攸关的复杂情况和公司行为所带来的外部后果。[8]在公司内部制度何以有效这个问题上,仍然有三个问题值得探讨:(1)上述理论未触及公司权力及公司“立法权”的正当性和深层次基础。(2)公司和其他诸如学校、社团、村委会、居委会等社会自治组织有所不同,属于纯粹的私性主体,一般不具有公共职能,它和个人之间具有完全平等的法律地位,形成平等的交易关系。那么,在法治状态下,公司何以有权为实现自己的存续和利益目标,而通过自身创制的规则来处分员工的权利义务关系? (3)公司制定内部规则的权力如果不是绝对的,那么其边界在哪里,如何受到调控和监督?

财产权理论是回答上述第一个问题的有效进路。财产权是社会主体的一项基本权利,对财产权的尊重和保护是商业自由原则的前提条件,也是市民社会得以存在的基础,归根结蒂是现代法治社会的基石要素之一。公司作为具有独立法人地位的市场主体,拥有自主处理法人财产的权利,自主经营,自负盈亏,其中就包括自主制定内部制度的权利,通过一系列制度安排来实现财产的最大化利益。因此,公司享有的规则制定权之所以正当合理,就在于法治对公司基于财产权而享有的自治原则的尊重和维护。法治经济尊重财产权合法的自由意志,保护财产权利的自主行使而不受非法干涉,并且遵循任何私权若非法律特别禁止即可为的原则。所以,只要法律没有明文禁止或者作出规定,公司就可以自行进行制度设置甚至制度创新,所创设的制度就应当是有效的。反过来,公司正当地行使私性“立法权”也是公司财产处分的一种方式,是公司自治精神的一种体现,它意味着公司在守法遵规的前提下,可以根据自身的意志、理念和判断不受干涉地建规立制,以实现公司利益。可见,公司内部制度合理的拘束效力来源于法治社会对私权自治和财产权的尊重与保护。

契约理论可以解决第二个问题。这一理论认为,公司所属员工之所以接受公司内部规则的支配,原因就在于他们同公司订立了劳动合同。公司内部制度作为劳动合同的附件应为雇员所默许接受,其法律效力和约束力源于双方的共同意愿。[9]这样,员工便以劳动合同的形式与公司达成接受公司内部规则约束的契约。然而,这里存在的问题:一是,员工何以应当接受订立劳动合同之后新增的或者修改了的规则的约束呢? 二是,如何解释一位并未订立劳动合同,但在公司内部承担一定职责的人,也需受到公司内部规则的支配呢?[10]实际上,任何人一旦自愿加盟一个公司,就意味着他已然同意接受该公司内部制度的约束,这是作为一个组织成员应尽的义务。换言之,公司在合理范围内拥有针对员工的权力,正是由于员工通过劳动合同接受了这种隶属关系。而公司所享有的对员工支配权的合理范围是由法律予以界定的,只要法不禁止即为许可。这势必产生一个特性,即在公司和员工之间形成了一种必要的和有限的不对等关系。公司的命令权源自对财产权的控制,而员工的服从则是源自于他最初签订的契约。如果员工不同意接受公司内部规则的约束,那么他必将面临辞职或者被辞退的境况,因为他已经违反了双方缔结合约的合意基础。总之,法律和劳动合同保障了员工进入和退出公司的机制,而员工入职特定的公司组织,就意味着他连带地负有遵守公司制度的义务,公司内部制度对员工的支配权脱离不了双方初始的合意选择。

社会利益的理论可以有效地回应第三个问题。20 世纪以来,财产权利和契约自由不再绝对化,而要受到公共利益的制约,法治理念的转型也出于更为关注社会利益的诉求。法律不再主张公司的绝对自由,而是要求公司承担最低限度的社会责任,表现为公司在追求财产价值和股东利益最大化的同时,必须关注对利益相关者权益的平衡。因为在追求股东利益最大化的过程中,公司对其他人征收了并不合理的私人税,金融资本变成了经济生活中的贵族,使公司没有顾及其他相关者的利益。[11]公司的利益相关者包括股东、职工、债权人、供应商、消费者、政府和社区等,反映了公司发展过程中社会各方利益的博弈。公司的本性在于资本的力量,其仅仅在出于自身利益的考量时才会对利益相关者给予关注,更多的利益失衡需要通过政府的努力,特别是法律制度对公司所作的外部约束来获得矫正。同时,在法治国家,任何权力都不是不受控制的,公司自治的权力同样要受到约束,这种约束是由国家法予以界定的。因此,企业制定内部规则的权力当然不是绝对的,其权力的边界就是法律制度的框架。

不过,在前两个问题和第三个问题之间存在着一个法治理念的转变过程。公司内部立法权曾经是十分自由的。正如有学者指出,无论是对财产权的尊重、对契约自由的保护,还是对社会利益的回应,归根结蒂都源于法治国家的基本原则和自由社会的宪政治理。企业的存在和企业自治的权力渊源于此,因此每一个企业都被授予了为组织经营而制定规则的权力。[12](P59-60)然而,20 世纪30 年代的经济大萧条导致社会和法的价值观念的重大转型,自由主义开始向国家干预的社会化转变;经济人时代开始向社会人时代转变。“虽然资本主义被保留了下来,所有权和管理权仍然掌握在私人手中,但是控制和政策线路逐渐落到执政党手中。新的公司概念将公司与公共利益前所未有地结合起来,一方面,号召企业领导者要具有‘经济上的政治家才能’;另一方面,主张对公司的权力集中进行公共规制。”[13]在西方,这种干预和规制主要是通过法律手段来实施的。如今,公司内部制度的创制权可以溯源至国家法的认可,它决定了公司内部制度的有效性;同时,国家又为公司有权创设内部制度设定边界,公司内部制度创制权要受到国家法的约束。

法国法律在公司内部制度有关规定的变化方面很好地诠释了这一发展历史。法国法律中有专门针对公司内部规则的规定,承认雇主在公司内部拥有通过制定内部规则,行使指引雇员行为和处罚雇员的“立法”权,其条文内容是雇主有权颁布永久性和一般性的规则。这看上去有点不合常理,在任何明确的法律授权之外,一个主体竟然可以拥有单方面对其他主体施加义务的权力。当时的法国人认为,雇主的这种立法权是古老的:可以从保罗(Paul Durand)的著述中找到,他提出公司的经理是“职业领域中的立法者”,因为他的职责就是来协调各类事务,以保证“团体的共同利益”。直至 1982 年,法国立法者在研究了大量内部规则条款之后,决定宣布在民主的法律秩序中,不能再置人民于雇主的任意专断之下了。自从这个立法干预之后,法国公司内部规则的范围得到确定,即在任何至少拥有 20 个雇员的公司中,内部规则才具有强制性;并且只能在严格确定的领域,即有关劳动纪律、卫生和安全的领域,[14]公司才能制定规则。这样一来,过去法律规定的不确定因素已为现在的明确范围所替代,显示了雇主的权力基于并受制于国家。[12](P62 -64)

三、外部效力——与国家法的救济边界

公司内部制度只针对其所属人员和内部事务产生拘束力,这是有关其效力范围的一条确定的原则。不过仍然存在另一个角度来探讨其外部效力。澳大利亚学者艾兰曾指出,不对法人以外的任何人具有约束力这一原则并不能完全说明它的立法效力。从消极的意义上讲,它们适用于所有社会主体,也即每一个社会主体都有不得妨碍他人行使所属法人赋予的权利的法律义务。比如,妨碍一位股东行使其所属公司的章程所规定的权利的,属于民事过错行为,虽然妨碍者并不受该公司章程所规定的权利和义务的约束。所有有效的自治立法,对整体国民都具有这种消极意义的约束性,这一点并非不重要。正是从这个意义上讲,法人法不能被看做是完全不同于一般法律的规则。这些自治规则源自特定的法律许可。国家法律不会为一个股份公司制定章程,但是它赋予公司这样的法定权力,通过股东合议形成约束自己的章程。[15]艾兰的观点是极富启发意义的,但是,他错把社会主体的消极义务同公司内部制度权利对应起来,它们是两个不同层次的权利义务关系。实际上,如果把艾兰提及的公司赋予其成员的权利和义务整合为一种权利来看待,就容易理解了,即公司自治规则的创设权,这项法定的积极权利对应了其他所有主体不得妨碍公司自治“立法”的消极义务,从而间接地保护了公司内部制度赋予其成员的各项权利。正是在这一意义上,公司内部制度也具有了消极的外部效力。

那么,在国家法不直接干预的情况下,公司员工的权利和义务要受到公司内部制度的直接调处,是否意味着公司员工处于公司的支配之下而无法获得国家救济呢? 依据公司内部制度处理纠纷时,什么情形下公司员工可以诉诸司法,国家法的救济手段应当于何时介入,从而保护公司员工的权益不受非法侵害呢? 公司的内部制度是否可以作为解决争议的规则依据,在司法层面起到作用呢?

对于第一个问题的回答是肯定的,因为公司的权力不是绝对的,而要受到法律的调控,因此,员工当然并不处于公司的绝对支配之下,而是在法律的框架下受到公司制度的规范。

回答第二个问题,首先需指出,公司中的许多管理纠纷涉及劳动者权益,而劳动关系是世界各国法律重点规制的社会关系。目前我国法律、法规和规章已为劳动者提供了较为广泛的司法保障,如有专门的劳动仲裁法。而其他社会自治组织同其所属成员之间的纠纷,尚无专门法规定司法救济的范围,实践当中是由法院来认定的。因此,在确定公司人员何时可以寻求司法救济时,应当结合两个标准:(1)判断是否属于《劳动仲裁法》规定的劳动争议的受案范围。该法第 2 条规定的劳动争议主要包括三个方面:一是,有关劳动关系的事项,如因确认劳动关系,或因订立、履行、变更、解除和终止劳动合同,或因除名、辞退和辞职、离职等而发生的争议;二是,有关劳动条件的事项,如因工作时间、休息休假、社会保险、福利、培训以及劳动保护而发生的争议;三是,有关劳动者和公司之间金钱给付关系的事项,如因劳动报酬、工伤医疗费、经济补偿或者赔偿金等而发生的争议。(2)判断是否涉及公司员工的法定权益。是否能够诉诸国家公权力来解决纠纷,主要以员工的诉求是否为国家法所直接认可或保护的权利为标准。如果是关于员工法定权利的纠纷,相关主体可以启动国家法的救济机制,因为该争议事项已经超越了公司内部事务的范畴,进入法的调整领域,成为涉法案件,可以诉诸司法方式解决纠纷。并且此时往往还需判定同争议有关的公司内部制度是否存在违法现象。如果纠纷不涉及员工的法定权利,那就意味着该争议属于与法律无涉的事项而归于公司自治范畴,当事人无权启动司法程序,应当在公司内部制度的范围内予以解决,公司有权依照自己的制度规范定纷止争。结合上述两个标准,当纠纷属于劳动争议范围的,或者涉及员工法定权益的,可以诉诸国家法的救济机制。例如,员工如果因为违反公司规章制度而被辞退或者未被给付劳动报酬的,可以提起劳动仲裁,对劳动仲裁不服的,还可以向人民法院提起诉讼。如果公司规章制度限制员工的结婚权、生育权、人身自由、人格权等,有关主体也可以运用法律手段维护自己的权利,因为这些都属于员工的法定权利。但是,员工如果因为违反公司规章制度而被通报批评、限制或剥夺其一定的工作权限,则既不属于劳动争议的范畴,也不属于法定保护的权益,不涉及国家法的裁决范围,而应当根据公司内部制度的规定加以解决。

对于第三个问题,公司内部制度的效力是否能够延伸至公共救济层面,作为司法办案的依据呢? 在守法遵规的前提下制定的公司内部制度可以具有外部效力,在劳动仲裁或者诉讼过程中起重要作用,以公正地维护员工和公司的正当权益。通常情况下,法是最主要的司法办案依据,契约、合同,或者其他有效的文书、文件——包括公司内部制度——也可以成为办案的依据,为法院所采信和运用。在我国,能够有效地作为司法依据的公司内部制度应当符合程序和内容两方面的要件。根据2001 年《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释》(以下简称《司法解释》)第 19 条的规定:用人单位根据《劳动法》第 4 条之规定,通过民主程序制定的规章制度,不违反国家法律、行政法规及政策规定,并已向劳动者公示的,可以作为人民法院审理劳动争议案件的依据。据此,具有司法效力的公司内部制度应当符合的条件是:(1)程序合法,主要是指民主参与的程序和文本公示的程序,即公开透明原则。这里法定的程序是针对公司制定的重要的规章制度和与员工切身利益相关的规章制度而言的。如《公司法》第 18 条规定:公司研究决定改制以及经营方面的重大问题、制定重要的规章制度时,应当听取公司工会的意见,并通过职工代表大会或者其他形式听取职工的意见和建议。《劳动合同法》第 4 条规定:用人单位在制定、修改或者决定有关劳动报酬、工作时间、休息休假、劳动安全卫生、保险福利、职工培训、劳动纪律以及劳动定额管理等直接涉及劳动者切身利益的规章制度或者重大事项时,应当经职工代表大会或者全体职工讨论,提出方案和意见,与工会或者职工代表平等协商确定。在规章制度和重大事项决定实施过程中,工会或者职工认为不适当的,有权向用人单位提出,通过协商予以修改完善。用人单位应当将直接涉及劳动者切身利益的规章制度和重大事项决定公示,或者告知劳动者。(2)内容不得违法,即公司内部制度不得与法律、法规、规章、政策规定相抵触。虽然《司法解释》只列举了法律、行政法规及政策规定,而没有列出地方性法规和行政规章,但是可以推定,公司规章亦不得违反地方性法规和行政规章。原因在于:一者,《劳动法》第 4 条规定,用人单位应当依法建立和完善规章制度,此处所依之法应当包括国家所有的规范性法律文件,而不仅仅指法律和行政法规;二者,《司法解释》还指出不得违反政策规定。由于政策在效力上低于各种法规和规章,既然不得抵触政策规定,那么自然也不得抵触各种形式的法规和规章。(3)劳动合同优先适用。根据 2006年《最高人民法院关于审理劳动争议案件适用法律若干问题的解释(二)》第 16 条的规定,用人单位制定的内部规章制度与集体合同或者劳动合同约定的内容不一致,劳动者请求优先适用合同约定的,人民法院应予支持。该规定赋予劳动者选择适用的权利,因为公司内部规则的形成,虽然需要经过民主程序和公示程序,但毕竟是由公司主导制定的,员工只享有发表意见权和平等协商权;而且大多数员工事实上不可能直接参与公司制度的制定。但对于劳动合同而言,双方的合意性要大得多,因此,基于公平原则和保护弱势群体的原则,员工有权选择优先适用集体合同或者劳动合同。这里需要注意的是,《司法解释》中规定,符合法定条件的公司规则“可以”,而不是“应当”作为法院审理案件的依据。因此,该《司法解释》出台后不久公布的福建省高级人民法院《关于审理劳动争议案件若干问题的意见》规定,符合法定条件的公司规章制度应当作为法院审理案件的根据,(注:2001 年福建省高级人民法院《关于审理劳动争议案件若干问题的意见》第 38 条:“用人单位经职工大会或者职工代表大会通过的规章制度,或未设职工代表大会的用人单位经股东大会、董事会等权力机构或依相应民主程序制定的规章制度,只要不违反国家法律、行政法规及政策规定,应当作为人民法院处理劳动争议案件的依据。但用人单位没有尽到告知义务的,不应作为处理案件的依据。”)是将授权性的规则变更为强制性的规则,违反《司法解释》的精神,剥夺了法院相应的自由裁量权。比如,假设出现了公司内部制度虽然不违法,但有不合理之处,就此发生的争议,那么法院是有权不以不合理的公司内部制度作为裁决依据的。

四、内部效力——效力位阶的体系

作为规则系统,完善的公司内部制度是由众多规则文本构成、效力等级分明、结构严谨、协调统一的制度集群。对此,国家法是有规定的,但实践中不为人注意,也很少有人思考和明辨公司内部制度的效力位阶体系。其实,产生于不同职能部门的公司制度,如果没有统一的效力标准,就会滋生混乱和矛盾,降低制度的实行效益,成为管理者疲于应对的麻烦。正如国家的不同立法主体拥有不同的立法权限,所制定的规范性文件具有不同的效力等级一样,公司的层级制决定了其内部规则也需做效力划分,不同层级的部门所制定的规范性文件,相应地具有不同的效力等级和不同范围的调整事项,下位阶规则不得同上位阶规则相抵触,也不得越权规定属于上位阶规则所调整的事项。反过来,确立公司内部制度文本的效力位阶体系,也有利于确定规则文本的适当的制定主体,明确制定依据,解决规则冲突等问题。

确立公司内部制度的效力位阶,应当结合两个标准:一是,根据《公司法》及其他相关法关于公司章程、基本管理制度和具体管理制度的规定;二是,根据规则制定主体的层级。在我国,中等规模以上的公司,其内部制度体系至少应当分为四级效力层次,依次为公司章程、股东会制定的基本治理制度、董事会制定的其他治理制度和基本管理制度、总经理或相应机构制定的具体管理制度。此外,如有需要,还可以增加效力级别更低的一个层次,即各职能部门制定的管理细则和操作规程。在这个制度体系中,法人治理制度居于公司章程以外的最为重要的位置,并和公司章程一起构成公司的“宪法部门”,解决公司权力划分与制衡及其他重大事项,因此必须由股东会或者董事会行使制定权,而不能以效力级别更低的制度形式出现。此外值得注意的是,效力级别同规则数量往往成反比,位于效力级别高端的公司章程、内部治理制度和基本管理制度是公司内部制度的象牙塔尖,最为重要但数量不多;占公司内部制度多数的是第四层级的基本管理制度,它们直接关系到公司的日常运作和每一位员工的切身权益。公司各效力位阶制度的划分和内容分别是: